Dictamen nº 167 de 17 de Julio de 2017, de Ministerio de Hacienda

Emisor:Ministerio de Hacienda
RESUMEN

C-167-2017 LEY DE EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS La Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en oficio N. STAP-0542-2017 de 17 de abril 2017, consulta el criterio de la Procuraduría sobre los siguientes puntos: “¿Se encuentran las Juntas de Educación cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley N. 9371, a pesar de recibir transferencias constitucionales? Determinar con base en la normativa y en el procedimiento utilizado por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, si las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad generan o no superávit, resultando afectas a las disposiciones de la Ley N. 9371. ¿Debe considerarse que la aplicación de la Ley N. 9371 es de carácter permanente o se circunscribe únicamente a la determinación del superávit libre acumulado al período 2015 como lo establece el Transitorio I de la referida ley? De ser afirmativa la respuesta en cuanto a la permanente aplicación de la Ley, ¿puede la administración activa definir los plazos en que se deberá solicitar la elaboración del dictamen declarativo de superávit libre anual, considerando períodos acumulativos, siguiendo inclusive los parámetros de... (ver resumen completo)

 

17 de julio, 2017

C-167-2017

Señora

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

Estimada señora:

Me refiero a su atento oficio N. STAP-0542-2017 de 17 de abril, mediante el cual plantea que ante la necesidad de aplicar lo dispuesto por la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, que encarga a la Autoridad Presupuestaria emitir un dictamen declarativo sobre el superávit libre, hace necesario dilucidar la situación de ciertos organismos. Por lo que consulta el criterio de la Procuraduría sobre los siguientes puntos:

“¿Se encuentran las Juntas de Educación cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley N. 9371, a pesar de recibir transferencias constitucionales?

Determinar con base en la normativa y en el procedimiento utilizado por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, si las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad generan o no superávit, resultando afectas a las disposiciones de la Ley N. 9371.

¿Debe considerarse que la aplicación de la Ley N. 9371 es de carácter permanente o se circunscribe únicamente a la determinación del superávit libre acumulado al período 2015 como lo establece el Transitorio I de la referida ley?

De ser afirmativa la respuesta en cuanto a la permanente aplicación de la Ley, ¿puede la administración activa definir los plazos en que se deberá solicitar la elaboración del dictamen declarativo de superávit libre anual, considerando períodos acumulativos, siguiendo inclusive los parámetros de los dos años utilizados en la Ley N. 9371 para ejecutar los recursos contenidos en el primer dictamen declarativo?”

Adjunta Ud. el criterio de la Comisión para la Implementación de la Ley N. 9371 “Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos” (para nuestros efectos, la Comisión). Al referirse a los superávits de las juntas de educación afirma que están fuera del alcance de la Ley de Eficiencia, en razón de que constituyen transferencias de origen constitucional. Sin embargo, considera que el artículo 5 de la Ley es confuso y provoca “discrepancias” con lo estipulado en el último párrafo del artículo 3. En cuanto al superávit en las asociaciones de desarrollo, señala que dichas asociaciones de desarrollo generan superávit. Respecto del Transitorio I de la Ley, opina la Comisión que la Autoridad Presupuestaria tiene la potestad para determinar mediante directrices que la elaboración del próximo dictamen declarativo de superávit libre acumulado se realice una vez transcurridos los dos períodos presupuestarios a que se refiere el transitorio de la ley. Posibilidad que parte de que la ley es permanente.

LA LEY: UNA RESPUESTA A LA SUBEJECUCIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS

Dispone la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N. 9371 de 28 de junio de 2016:

“ARTÍCULO 1.- Objeto de la ley

Esta ley tiene por objeto promover la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos financieros, estableciendo regulaciones para las entidades públicas estatales o no estatales, los órganos, los entes públicos y/o privados que administran recursos públicos, según lo dispuesto en el artículo 3 de esta ley, que reflejen superávit libre producto de transferencias de la Administración Central o de los presupuestos de la República y que no cumplan con la ejecución presupuestaria programada para el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales establecidos para cada ejercicio económico”.

Con ello se pretende responder a uno de los problemas mayores que enfrentan nuestras finanzas públicas, como es la subejecución de las transferencias realizadas con cargo al Presupuesto Nacional por parte de organismos descentralizados y desconcentrados. No obstante esa deficiente ejecución, el Presupuesto continúa transfiriéndoles recursos en virtud de las leyes que establecen los destinos específicos. Así en el documento Presupuestos públicos 2015. Situación y perspectivas, febrero 2015,P,10.(http://www.cgr.go.cr/rev_dig/presup_pub/2015/files/assets/downloads/publicacion.pdf, revisado el 29 de junio de 2015), la Contraloría General de la República indicaba en la página 42:

“Cabe mencionar que la CGR en el Informe Técnico sobre el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2015 señala algunas limitaciones en torno a la ejecución de los recursos por parte de instituciones que reciben transferencias del Gobierno Central, principalmente sumas significativas de saldos en caja única, procesos de planificación deficientes, falta de capacidad de gestión, así como porcentajes relativamente bajos de ejecución presupuestaria, situación que debe ser objeto de monitoreo constante por parte de las administraciones”.

En el documento Presupuestos Públicos, Situación y perspectivas 2016,de febrero de,2016.(https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docsweb/rev_dig/presup_pub/2016/files/assets/downloads/publicacion.pdf), el Órgano de Control expresa que frente al déficit que presenta el Gobierno Central, tenemos que los superávits del sector descentralizado superan los dos billones de colones y que ese superávit se sigue explicando en la “subejecución reiteradamente alta en orden del 15%”; además pone de manifiesto que año con año se acumulan superávits, que deben ser presupuestados (cfr. pp. 7 y 14).

Fenómeno que da lugar a un ciclo que agrava la situación de las finanzas públicas en virtud de que el superávit de un ejercicio presupuestario:

“es presupuestado en forma acumulativa en cada ejercicio, al cual se asocia correspondiente gasto autorizado, cuya subejecución genera superávit, que subsiguientemente se presupuesta nuevamente como recurso y gasto autorizado, y así en un ciclo recurrente de acumulación” (loc cit. p. 17).

Si bien la Ley establece el principio de eficiencia, eficacia y la economía en la ejecución de los recursos financieros, lo cierto es que su pretensión no es regular la ejecución de todo recurso financiero, sino solo los que corresponden a las entidades públicas, estatales o no estatales, los órganos y sujetos privados contemplados en el artículo 3. En efecto, dicho numeral define el ámbito de aplicación de la Ley, para lo cual establece:

“ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

La presente ley es de aplicación exclusiva para los siguientes recursos:

a) Los recursos de la Administración Central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

b) Los recursos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos o privados.

c) Los recursos públicos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas que administran recursos públicos.

De la aplicación de este artículo se exceptúan lo relativo a la administración de los recursos de terceros y las transferencias establecidas por norma constitucional”.

La pretensión es, entonces, que todo órgano desconcentrado, todo ente público y toda persona privada que reciba transferencia del Presupuesto Nacional esté sujeto a la Ley. El límite a esa sujeción estaría dado por el origen de los recursos: las transferencias que encuentren fundamento en una norma constitucional o bien, que impliquen administración de recursos de terceros no estarán sujetas a la ley. Interesa aquí las transferencias de origen constitucional.

En efecto, por propia disposición de la Ley, esta no puede aplicarse cuando se está en presencia de un destino constitucionalmente establecido. Es el caso de la contribución en favor de los partidos políticos, el porcentaje de los ingresos ordinarios destinados al Poder Judicial y obviamente, el reservado para la educación pública. Dispone el numeral 78 de la Constitución:

“ARTÍCULO 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 8954 del 9 de junio de 2011)

Al disponer en los términos transcritos, la Constitución establece que un porcentaje de los ingresos del presupuesto nacional, equivalente al 8% anual del producto interno bruto debe estar destinado a la educación estatal. Es la norma constitucional la que establece el destino de esos recursos y con ello, cuál es el porcentaje mínimo que debe destinar el Estado al financiamiento de la educación estatal en sus diversos niveles, de manera tal que el sistema educativo pueda enfrentar los distintos retos que enfrenta, entre ellos lograr la calidad y equidad del sistema, para lo cual es fundamental la inversión en materia de infraestructura de instalaciones educativas en las diversas zonas del país o el programa de comedores escolares, en su caso, el subsidio para transporte estudiantil. La Constitución creó un destino, estableció una obligación de financiamiento por un monto determinado, que –en ausencia de precisión- puede ser destinado a financiar los distintos gastos que comporta la educación estatal. Ese destino no puede ser desconocido por el legislador o las autoridades presupuestarias. Lo que puede explicar el límite establecido en...

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