Dictamen nº 181 de 01 de Agosto de 2018, de Ministerio de Hacienda
| Emisor | Ministerio de Hacienda |
01 de agosto, 2018
C-181-2018
Señora Marjorie Morera González
Directora General de Presupuesto Nacional
Ministerio de Hacienda
Estimada señora:
Me refiero a su atento oficio N. DGPN-0167-2018 de 25 de abril último, recibido el 30 del mismo mes, mediante el cual solicita criterio en relación con la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018. En concreto, consulta Ud.:
“los órganos desconcentrados de la Administración Central, unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente, cuyo marco legal no fue expresamente modificado o derogado, en lo que corresponde a la aprobación de su presupuesto por parte de la CGR, se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Ley N. 9524 y consecuentemente, sus presupuestos pasan a integrarse al Presupuesto Nacional?”
“¿los principios, plazos, normativa técnica, etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N. 8131 serán de plena aplicación desde la formulación de los anteproyectos de presupuesto que se presenten ante los respectivos Ministerios hasta la aprobación legislativa de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario y consecuentemente en sus modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria?”
Adjunta Ud. el criterio de la División de Asuntos Jurídicos de esa Dirección, oficio N. DE-210-2018 de 25 de abril de 2018. Es criterio de la Asesoría que desde la Exposición de Motivos del proyecto de ley se vislumbra la intención de incorporar al Presupuesto Nacional los presupuestos de los órganos desconcentrados de los ministerios. Intención que considera presente en el Transitorio II de la Ley y en la modificación al artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General. Expresa que en los casos en que no se dio una derogatoria de las normas que ordenan la aprobación presupuestaria por parte de la Contraloría General de la República, se obligará al operador jurídico a realizar un ejercicio interpretativo, que permitirá establecer la existencia de una antinomia normativa, a partir de lo cual deberá buscar la solución atendiendo a la intención del legislador plasmada en la Ley 9524, haciendo uso de un criterio de temporalidad, norma posterior deroga la anterior. En cuanto a la sujeción de los órganos desconcentrados a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, considera que la Ley les permite mantener la independencia en la ejecución presupuestaria que implica contar con la personificación presupuestaria, lo que no los exime de la aplicación de las normas propias de otras fases del ciclo presupuestario (formulación, aprobación, evaluación y liquidación) y al marco legal aplicable a las fases. Por lo que en orden a la estructura del presupuesto nacional, los anteproyectos de los órganos desconcentrados deberán incluir los requerimientos de recursos humanos para ser incorporados en la Ley de Presupuesto. Será de plena aplicación lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos desde la formulación de los anteproyectos que deben ser presentados ante los respectivos Ministerios hasta la aprobación legislativa de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República y de sus modificaciones, evaluación y liquidación. Modificaciones a las que se les aplicaría el artículo 45 de la Ley 8131.
A-. LA LEY 9524: REAFIRMACION DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y DE LAS POTESTADES DE LOS PODERES POLITICOS EN MATERIA PRESUPUESTARIA
La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018, tiene como objeto que los presupuestos de determinados órganos, fondos, programas y cuentas, sean incorporados a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Un objetivo que el legislador pretende alcanzar mediante la reforma de leyes que establecen la titularidad de un presupuesto por parte de los órganos, fondos, programas concernidos. Pero también por la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de la República respecto de los presupuestos de esos órganos, fondos, programas, lo que redunda en la competencia de la Asamblea Legislativa, pero también en la potestad de dirección del Poder Ejecutivo sobre los titulares de esos presupuestos.
1-. UNA INCORPORACIÓN QUE GARANTIZA LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y EL CONTROL DE LOS PODERES PÚBLICOS
La Ley tiende a concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias pero también el control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central.
De los artículos 176 y 180 de la Constitución Política se derivan los principios presupuestarios de unidad, universalidad, equilibrio, anualidad, legalidad y especialidad presupuestaria. Se trata de principios de valor constitucional, por lo que se imponen al legislador y a toda la Administración Pública. En efecto, dispone la Constitución Política en lo que interesa:
“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.
Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.
El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.
ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.
Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.
Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento”.
Esos principios clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto.
Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo", independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.
La obligación de incorporar los presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control político de esos ingresos y gastos.
Incidencia desde dos puntos de vista. En primer término porque los proyectos de los presupuestos ahora independientes deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los incorpore en el anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al Ministerio de Hacienda. Y, como se verá luego, en las etapas presupuestarias los presupuestos independientes tendrán que someterse a las normas, lineamientos y obviamente a la competencia del Ministerio de Hacienda en materia presupuestaria. Lo que va a incidir en una mejor articulación del aparato estatal, en una acción ejecutiva más planificada, coordinada y coherente, con posibilidad de incidir en la satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, control de la Asamblea Legislativa como constitucionalmente corresponde según se deriva de los artículos 121, 125, inciso 11, 176 y 177 de la Constitución Política.
Son objetivos específicos de la Ley 9524 en este orden de ideas:
“
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Devolver a la Asamblea Legislativa el control de la aprobación del presupuesto de dichos sujetos (órganos desconcentrados con presupuesto propio) mediante su incorporación al Presupuesto de la República.
-
Reforzar el papel del Ministro respectivo a través de una participación directa en la formulación y aprobación del presupuesto de sus órganos adscritos.
-
Fortalecer el ejercicio del control presupuestario integrando de manera coherente con lo...
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