Dictamen nº 193 de 30 de Junio de 2021, de Defensoría de Los Habitantes de la República

EmisorDefensoría de Los Habitantes de la República

30 de junio 2021

C-193-2021

PhD

Catalina Crespo Sancho

Defensora de los Habitantes

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DH.0544-2021 del 14 de abril de 2021, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

“1. ¿Resulta violatorio a los Principios de París cualquier actuación legislativa que afecte la estabilidad del mandato del Defensor de los Habitantes y obstaculice el desarrollo del mismo en el tiempo?

  1. ¿Resulta violatorio a los Principios de París cualquier actuación del Poder Ejecutivo que afecte la estabilidad del mandato del Defensor de los Habitantes?

  2. ¿En qué consiste la facultad de auto-sumisión de que goza la Defensoría de los Habitantes en su calidad de institución nacional de Derechos Humanos y/o cualquier otra injerencia en el ámbito interno de la institución?

  3. La Ley de la Defensoría de los Habitantes, Art. 2. Señala: "Independencia. La Defensoría de los Habitantes de la República (*) está adscrita a! Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

    1. ¿Cuenta la Defensoría de los Habitantes con independencia funcional, administrativa y de criterio ante la Asamblea Legislativa y ante el Poder Ejecutivo?

    ii ¿Cuál es el alcance de dicha independencia ante estos entes públicos, como en este caso lo es la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo?

  4. Según el artículo precitado, la Asamblea Legislativa evaluara, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

    ¿Puede realizar dicha evaluación en otro momento distinto y diferente del que señala este artículo; y de ser así, ¿cuál norma legal lo posibilitaría?

  5. ¿Puede la Procuraduría General de la República servir como abogado de la Defensoría de los Habitantes en caso en que exista conflicto de intereses entre el Estado costarricense y la Defensoría de los Habitantes?

    En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Directora Legal de la Defensoría de los Habitantes, oficio DAJ-070-2020 del 31 de julio de 2020.

    Asimismo, debemos señalar que ante la amplitud de las interrogantes que se plantean por la señora Defensora de los Habitantes, consideramos importante abordar, de manera general, los temas que resultan de relevancia en la presente consulta, por lo que las interrogantes se atenderán sin necesariamente seguir el orden en que se plantean.

    SOBRE LA NATURALEZA E INDEPENDENCIA FUNCIONAL DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES Y SU RELACIÓN CON OTROS PODERES

    Existen órganos de defensa de los Derechos Humanos en diferentes ordenamientos jurídicos, que han sido denominados Procuradurías de Derechos Humanos, Comisionados de Derechos Humanos, Defensorías del Pueblo y/o Defensorías de los Habitantes, como el caso de Costa Rica.

    Estas instituciones, además de la defensa y promoción de los derechos humanos, son vigilantes de la labor de los gobiernos y su rendición de cuentas, por lo que fortalecen los mecanismos de representación y comunicación con la sociedad civil.

    En el caso de Costa Rica, la Ley 7319 del 17 de noviembre de 1992, creó la Defensoría de los Habitantes como un órgano del Poder Legislativo, que tiene la función de velar por la constitucionalidad, legalidad y moralidad de las actuaciones de la Administración Pública. Dicha ley, además, le reconoce independencia funcional, administrativa y de criterio, según lo dispuesto en los numerales 1 y 2 que señalan:

    “ARTICULO 1.- Atribución general.

    La Defensoría de los Habitantes de la República es el órgano encargado de proteger los derechos y los intereses de los habitantes.

    Este órgano velará porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho. Además, deberá promocionar y divulgar los derechos de los habitantes. (Así reformado por el artículo 2 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)

    ARTICULO 2.- Independencia.

    La Defensoría de los Habitantes de la República está adscrita al Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

    La Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.» (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)”

    Como se desprende de lo anterior, la Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito al Poder Legislativo, al cual el legislador le ha garantizado independencia en sus funciones propias.

    Precisamente sobre su naturaleza jurídica y los alcances de esa independencia funcional, ya esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-202-96 del 16 de diciembre de 1996. Específicamente en cuanto a la naturaleza jurídica indicamos:

    “Del examen del ordenamiento, se deriva en forma indubitable que no fue intención del legislador el crear la Defensoría de los Habitantes como persona jurídica. Por el contrario, se le creó como un órgano más del Estado, "adscrito" al Poder Legislativo.

    En tanto órgano, los poderes y deberes que le han sido reconocidos a la Defensoría no le son imputables en último término ni son definitivos, sino que están referidos al Estado: el órgano es un medio para trasladar conductas y efectos jurídicos a la persona jurídica, que en este caso no es otra que el Estado. Por consiguiente, la Defensoría es un órgano más de la persona jurídica Estado. Consecuentemente, carece de todo fundamento jurídico la afirmación de que goza de personalidad jurídica.

    Ahora bien, cabría plantear qué clase de órgano es la Defensoría. Según el artículo 2º de su Ley de creación es un órgano que está "adscrito" al Poder Legislativo. Como esta Procuraduría ha tenido oportunidad de señalar en reiteradas ocasiones a partir del dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987, el término "adscrito" carece de significado jurídico propio. Su utilización ha estado marcada por la necesidad de establecer una relación estrecha de un organismo público, ente u órgano, con el Poder Ejecutivo. No obstante que desde el punto de vista estrictamente jurídico no puede considerarse que "el carácter de adscrito" atribuya una mayor o menor libertad de acción al organismo al que se le aplique, sí puede señalarse que en relación con órganos, ese "carácter" señala una pertenencia: puede, así, afirmarse que el órgano "adscrito" es un órgano del sujeto al cual se adscribe. Lo cual es importante a fin de determinar a qué órgano corresponden las competencias no desconcentradas en el "adscrito".

    Se ha indicado que la Defensoría es un órgano desconcentrado.

    No obstante, si se parte del concepto jurídico de desconcentración, habría que considerar que no es correcto utilizar ese término para referirse a la Defensoría, particularmente si se considera su integración al Poder Legislativo. En este contexto, resulta evidente que no podría entenderse que la Asamblea Legislativa ha transferido parte de sus competencias de control a un órgano creado por ella, de forma que exista imposibilidad jurídica -salvo los casos de avocación o recurso jerárquico- de conocer de la competencia desconcentrada. Por el contrario, en razón de la naturaleza y función propia del Parlamento, debe siempre interpretarse en favor de la posibilidad de que ejerza su control sobre cualquier punto o aspecto que considere necesario, aun sobre aquéllos acerca de los cuales la Defensoría investiga. Simplemente, es propio de la naturaleza del Parlamento controlar al Ejecutivo y a la Administración Pública. En consecuencia, la asignación de competencias presente en la Ley N. 7319 de 17 de noviembre de 1992 no puede ser comprendida como una transferencia de competencias de la Asamblea Legislativa en la Defensoría de los Habitantes. Antes bien, éste es un órgano, un brazo de ésta en el ejercicio de sus competencias parlamentarias, tal como algunos diputados manifestaron al crear el órgano. (La negrita no forma parte del original)

    Como se observa, la Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito o un brazo de la Asamblea Legislativa, por lo que no puede considerarse una persona jurídica autónoma, aun cuando ejerce su función con independencia funcional.

    Precisamente en ese mismo dictamen, nos pronunciamos sobre los alcances de esa independencia conferida a la Defensoría, reconociendo que no es absoluta, pues está determinada por la competencia legalmente atribuida:

    “La independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior; es decir, la actuación de la Defensoría está fundada en la valoración que ella misma haga y no en la apreciación de la Asamblea Legislativa. Independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida.

    Dentro del ámbito definido por la ley, la Defensoría precisa cómo ejercita su competencia legal, la distribución interna de funciones, los criterios que la enmarcarán, etc., sin presión o sujeción alguna a la Asamblea.

    (...)

    La "independencia" a que se refiere la Ley está efectivamente referida al ejercicio de la competencia, al cumplimiento de las atribuciones legalmente otorgadas. De modo que esa independencia no ampara el ejercicio de potestades no atribuidas legalmente ni es determinante de una precisa...

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