Dictamen nº 199 de 08 de Septiembre de 2017, de Servicio Fitosanitario del Estado
| Emisor | Servicio Fitosanitario del Estado |
08 de setiembre de 2017
C-199-2017
Licenciado
Henry Valerín Sandino
Auditor Interno
Servicio Fitosanitario del Estado
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI SFE 091-2017 del 18 de abril de 2017, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre varias interrogantes relacionadas con la entrada en vigencia de los Decretos Ejecutivos 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S y 39995-MAG, a las cuales nos referiremos en los apartados de fondo.
Previamente debemos señalar que la presente consulta se interpone en virtud de la legitimación directa que otorga el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría a los auditores internos.
Asimismo, debemos señalar que, durante el estudio de la presente consulta, se consideró pertinente escuchar el criterio de la Ministra de Salud, el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro de Ambiente y Energía y el Director del Servicio Sanitario del Estado, los cuales emitieron el criterio respectivo dentro de su ámbito competencial.
Dada la extensión de la consulta, procederemos a referirnos de manera general a los temas conflictivos que se plantean a la luz de cada uno de los decretos consultados.
SOBRE EL CONTEXTO JURÍDICO DE LO CONSULTADO
El consultante manifiesta como preámbulo de su consulta, que el Poder Ejecutivo emitió los Decretos Ejecutivos 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S y 39995-MAG, referidos al proceso de registro de agroquímicos y derogando el actual Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. Sin embargo, señala que según lo apuntado por diferentes autoridades técnicas, dichos decretos incumplen la normativa legal y constitucional en materia de protección al ambiente y la salud.
Del análisis que realiza el consultante puede resumirse, según se señala, que el Decreto Ejecutivo 39461-MAG se emitió sin que haya sido conocido en su etapa previa por el Órgano de Reglamentación Técnica y además contraviene el criterio de la Procuraduría en cuanto a que el proceso de registro de agroquímicos aplica tanto para los productos que se aplican en el país como a los que se exportan fuera del país; el Decreto 40059-MAG-MINAE-S fue realizado por el despacho ministerial del MAG, sin tomar en cuenta las observaciones técnicas señaladas por la Contraloría General de la República, el Servicio Fitosanitario del Estado, la FAO y OCDE, la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de Ambiente y Energía, pues permite el registro de agroquímicos con información referenciada y sin la participación de los Ministerio de Salud y Ambiente y Energía, constituyendo una desregulación no sustentada en criterios técnicos y en menoscabo de la salud y el ambiente; y finalmente, el Decreto Ejecutivo 39995-MAG señala que carece de sustento técnico y científico pues ignora la participación del MINAE y el Ministerio de Salud durante el proceso de revisión de las solicitudes e impone al Servicio Fitosanitario del Estado, al Ministerio de Salud y al MINAE la carga de la prueba sobre los efectos en la agricultura, la salud y al ambiente, posterior a la renovación, evidenciando un retroceso en materia de protección ambiental; asimismo, señala que no se siguió el procedimiento correspondiente para la aprobación de reglamentos técnicos.
Por todo lo anterior, consulta sobre la responsabilidad del Poder Ejecutivo en la emisión de dichos decretos.
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que esta Procuraduría se ha referido en otras oportunidades al marco jurídico bajo el cual opera el proceso de registro de agroquímicos. Dada su importancia para lo consultado, procederemos a realizar un breve análisis.
En el dictamen C-255-2009 del 9 de setiembre de 2009, la Procuraduría señaló que Ley de Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos N° 8702 del 14 de enero de 2009, establece taxativamente los requisitos, únicos y exclusivos para el registro de plaguicidas. Sin embargo, también aceptó que en virtud de lo dispuesto en la Ley General de Salud, el acto de registro del plaguicida no conlleva per se su uso indiscriminado, por lo que cuando se demuestre que es un agente dañino para la salud y el ambiente, inmediatamente el Ministerio de Salud puede y debe de adoptar todas medidas necesarias para garantizar esos derechos fundamentales a toda la población.
De igual forma, en el dictamen C-215-2013 del 10 de octubre de 2013, esta Procuraduría concluyó que las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal. Asimismo, señaló que de los artículos 23, 24 y 25 de la Ley de Protección Fitosanitaria se deriva la obligación de registro de las sustancias químicas, biológicas y afines para uso agrícola, registro que abarca no solo los plaguicidas que son aplicados en el país, sino que se impone el recoger y registrar los datos sobre las sustancias de exportación, como medio para evaluar los posibles efectos en la salud humana o el ambiente.
Por su parte, en el dictamen C-160-2002 del 18 de junio de 2002, la Procuraduría había reconocido que el Órgano de Reglamentación Técnica como comisión interministerial creada por Ley 8279, carece de competencia para emitir las normas técnicas, pues su naturaleza es de órgano asesor y no desvirtúa la potestad reglamentaria que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Ergo, los criterios que el Órgano de Reglamentación Técnica vierta carecen de efectos vinculantes.
Finalmente en el dictamen C-165-2016 del 4 de agosto de 2016, se determinó que es potestad exclusiva del Poder Ejecutivo emitir los reglamentos técnicos sobre medidas fitosanitarias y si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que una norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas.
Partiendo de los antecedentes citados, procederemos a realizar un análisis sobre los decretos sobre los cuales se consulta, para abarcar posteriormente las consultas específicas del señor Auditor.
ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 39461-MAG
El consultante señala que el Decreto Ejecutivo 39461-MAG se emitió sin que haya sido conocido en su etapa previa por el Órgano de Reglamentación Técnica y además contraviene el criterio de la Procuraduría en cuanto a que el proceso de registro de agroquímicos aplica tanto para los productos que se aplican en el país como a los que se exportan fuera del país (dictamen C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 ya comentado).
Sobre el particular, resulta de importancia señalar que la Ministra de Salud concuerda con que la redacción de dicho decreto no considera el criterio de la Procuraduría General y además señala que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) debería llevar una evaluación de peligrosidad de los ingredientes activos grado técnico (en adelante IAGT) que se traen al régimen de Zona Franca, cosa que no contempla el Decreto 39461. Sin embargo, considera que los plaguicidas ya formulados con fines de exportación no deben ser evaluados por el SFE, dado que éstos son evaluados en los países que los reciben.
En cuanto a este tema, el Director Ejecutivo del SFE manifiesta que el Decreto Ejecutivo 39461 no debe cumplir con los procedimientos establecidos para la promulgación de un reglamento técnico pues no ostenta tal naturaleza, además considera que no se justifica el registro cuando las sustancias van a utilizarse con fines exclusivos de exportación. Tesis que es sostenida también por el Ministro de Agricultura y Ganadería.
Sobre este tema, no se pronunció el señor Ministro de Ambiente y Energía, pues señala que su despacho no tuvo participación en la elaboración del mismo.
De previo a referirnos a las consultas específicas del consultante, debemos analizar cuál es el objeto del Decreto 39461-MAG. Al respecto, debemos señalar que el citado decreto se denomina “Registro de Ingrediente Activo grado técnico importados al país para la formulación de plaguicidas químicos en formuladoras nacionales, bajo el Régimen de Perfeccionamiento Activo, Zona Franca o similares con fines de exportación”. El artículo 1° de dicho Decreto establece su ámbito de aplicación al señalar:
“Artículo 1º-Ámbito de aplicación:
Este reglamento aplica a los Ingredientes Activos Grado Técnico que se utilicen en la formulación de plaguicidas químicos formulados tanto en las formuladoras nacionales como en los regímenes de perfeccionamiento activo, zona franca u otros regímenes similares, con fines exclusivos de exportación, así como a los plaguicidas químicos formulados al amparo de éstos regímenes.”
Nótese que el reglamento en cuestión está limitado a regular el registro de los IAGT´s en nuestro país, con fines exclusivos para la exportación y dentro de regímenes comerciales específicos.
De igual forma se establecen los requisitos para el registro de los IAGT´s para elaborar plaguicidas químicos formulados para la exportación, estableciéndose en el artículo 4 lo que el solicitante debe aportar:
“Artículo 4°–Requisitos para el registro de ingredientes activos grado técnico para elaborar plaguicidas químicos formulados para la exportación.
El solicitante debe aportar la siguiente información:
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Clase de plaguicida.
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Identidad del ingrediente activo (nombre común, nombre químico según IUPAC, número de CAS, fórmula estructural y fórmula molecular).
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Contenido mínimo del ingrediente activo expresado en g/kg o g/L firmado por el profesional responsable de la empresa registrante (para cada país y fabricante).
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Fabricante(s) y país(es) de origen.
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Hoja de seguridad del ingrediente activo grado técnico, debe contener los requisitos estandarizados internacionalmente utilizando como modelo los lineamientos del Sistema...
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