Dictamen nº 204 de 01 de Junio de 2020, de Ministerio de Educación Pública
| Emisor | Ministerio de Educación Pública |
01 de junio de 2020
C-204-2020
Señora
Guiselle Cruz Maduro
Ministra
Ministerio de Educación Pública
Estima señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° DM-0563-05-2020, de fecha 27 de mayo de 2020, por el que nos consulta: ¿Cuál es el asidero legal para proceder con el pago por concepto de indemnización a los funcionarios afectados por una reducción total o parcial de lecciones, que dispone el artículo 103 del Estatuto de Servicio Civil, en virtud de la derogatoria del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil por parte de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nº 9635?
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DAJ-C-116-12-2019, de 20 de diciembre de 2019, según el cual, la indemnización a los funcionarios docentes que le han sido reducidas total o parcialmente sus lecciones en propiedad, de conformidad con lo que establece el artículo 103 del Estatuto de Servicio Civil, conlleva dos supuestos diferenciables: 1) la reducción total de lecciones conlleva el cese laboral y 2) la reducción parcial de lecciones implica una desmejora o rebajo salarial. Y por la derogatoria del artículo 37 inciso f), por parte de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, en el primer supuesto resulta aplicable el pago de la cesantía por 8 años, conforme a lo dispuesto artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducido mediante la citada Ley N°9635. Mientras que en el segundo supuesto lo que procede es una indemnización proporcional a la disminución salarial acaecida. Y sugiere consultar a la Dirección General de Servicio Civil, la que ha emitido varios criterios sobre la materia. También se acompaña el oficio No. DG-OF-179-2020, de 24 de febrero de 2020, por el que el Director General de Servicio Civil, implícitamente y con aparentes reservas, en lo que respecta a las indemnizaciones por reducción total o parcial de lecciones, remite al dictamen C-086-2019, de 03 de abril de 2019 de la Procuraduría General.
I.- La indemnización por cese de funciones o por rebajos salariales en el empleo público –integración por aplicación analógica d el ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio, a falta o insuficiencia de norma especial escrita- .
Con total independencia de que teóricamente el sistema jurídico sea lo más pleno posible, coherente y unitario, o que se utilice como si lo fuera, en la práctica cotidiana brotan de forma reiterada inconvenientes en la aplicación de la Ley, siendo los aparentes vacíos normativos unos de los más usuales. De ahí surge lo que pudiésemos llamar el problema de las lagunas en la ley y su posible solución a través de la integración del Derecho, pues el operador jurídico está en la obligación de resolver los conflictos que ante él se presenten.
Así que, en casos de falta o insuficiencia de la ley, la labor del intérprete debe circunscribirse entonces a la integración del Derecho para colmar las lagunas del Ordenamiento Jurídico. Y según se infiere de su consulta, ante la ausencia o insuficiencia de regulación normativa para un supuesto específico, propiciado por la derogatoria del artículo 37 inciso f), por el artículo 58 inciso b) introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, surge la duda, por demás razonable: ¿con base en qué normativa se determinaría ahora la indemnización prevista por el ordinal 103 del Estatuto de Servicio Civil, en casos de reducción total o parcial de lecciones de los servidores docentes?
Por ello, a sabiendas de que en el Ordenamiento Administrativo en el que se subsume en régimen de empleo público, existe una norma reglamentaria que regula una situación coincidente, en lo esencial, con los supuestos fácticos aludidos en su consulta, cual es el ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, debemos acudir a la analogía como método de autointegración del Derecho, consiste en la resolución de casos no directamente regulados, mediante la aplicación de normas del propio ordenamiento que regulan otros casos semejantes.
Según refiere la jurisprudencia de la Sala Primera: “(...) laanalogía consiste en “[...]un mecanismo integrativo, según el cual, pese a que un supuestodehecho no se encuentra previsto en una norma (laguna), se aplica otra que regula una situación distinta pero que coincide, en lo esencial, con el primero. Así, a partirdelas similitudes relevantes que existen en los cuadros fácticos, uno regulado y otro no,laconsecuencia jurídica prevista para el primero es aplicado al segundo. Como ya lo ha indicado esta Sala, se tratade“un procedimientodeinducción singulardeun caso a otro, por medio del cual se busca extenderlavalidezdeuna proposicióndeuna determinada situación a otra genéricamente similar. Enlaantigüedad era conocido como el nombrede"procedimiento por semejanza". A diferenciadelos procedimientos deductivos, enlainducción analógicalavalidezdelaconclusión no es necesaria, sino únicamente probable. En otras palabras, enlaanalogía se compara una situación o hecho con otra situación o hecho, y así se tratadeobtener una conclusión particular. El argumento analógico se basa en aquellos aspectos o connotados similares entre las situaciones analizadas,demodo tal que entre más se parezcan los aspectos esenciales y no meramente accidentalesdeellos, más convincente serálaconclusión extensiva que se haga.” (Resolución 001-F-1994,delas 15 hrs. del 5deenerode1994, citada en la No. 167-F-S1-2010delas 08:40 hrs. del 29deenerode2010, ambasdelaSala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
Entonces, para que proceda una aplicación o integración analógica de una norma, además de existir una insuficiencia normativa en regular un supuesto específico, quizás lo más importante es que debe haber identidad de razón o de semejanza lógica sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar (art. 12 del Código Civil), sin que baste que los hechos por regular sean semejantes a los hechos regulados por aquellas otras disposiciones; lo cual requiere innegablemente un juicio de valor del intérprete jurídico, según las circunstancias de las hipótesis involucradas, considerando especialmente los motivos o la finalidad de la norma que se quiere hacer extensiva (Dictamen C-202-2019, de 09 de julio de 2019. Y en sentido similar los dictámenes C-123-2000, de 01 de junio de 2000, C-309-2007, de 4 de setiembre de 2007 y C-198-2019, de 08 de julio de 2019).
Y en el tanto, los supuestos fácticos sometidos ahora en consulta, referidos una eventual reducción total –equivalente a un cese de funciones- o parcial de lecciones –que implica un rebajo salarial- (art. 103 del Estatuto de Servicio Civil), son sustancialmente análogos al de cese de puestos o desmejoras salariales, contenido en el ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a falta de normas escritas especiales que los regulen –esto por la derogatoria la derogatoria del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil-, estimamos que aquella última norma reglamentaria les resulta aplicable; esto a modo de aplicación o integración analógica, pues, considerando especialmente los motivos o la finalidad de la norma que se quiere hacer extensiva, por su identidad de razón o de semejanza lógica sustancial...
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