Dictamen nº 232 de 14 de Agosto de 2019, de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
| Emisor | Ministerio de Trabajo y Seguridad Social |
14 de agosto del 2019
C-232-2019
Señor
Steven Nuñez Rímola
Ministro
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. MTSS-DMT-OF-1522-2018, de fecha 26 de noviembre de 2018, mediante el cual requiere nuestro criterio técnico jurídico sobre la “obligación o no del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de acatar lo dispuesto por la Sala Constitucional en el Voto No. 18-008882 de las 16:30 horas del 05 de junio de 2018 y, por ende, utilizar dicho parámetro de doce años al momento de realizar exámenes de homologación de las convenciones colectivas del sector público”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DAJ-AER-OFP-344-2018, de 1 de noviembre de 2018, según el cual, en lo que interesa: por un lado, la vinculación erga omnes que tienen las declaratorias de inconstitucionalidad de convenciones colectivas debe entenderse únicamente para las partes suscribientes a que alude el art. 55 del Código de Trabajo. Y por el otro, cualquier actuación del Departamento de Relaciones de Trabajo en la homologación de convenciones colectivas deberá tener respaldo legal.
I.- Doctrina administrativa y judicial sobre la homologación de convenciones colectivas en el Sector Público, como regulación heterónoma y control de legalidad administrativo.
A nivel doctrinario y jurisprudencial ha sido pacífica la interpretación, según la cual, como propio de un modelo de regulación heterónoma –en contraposición a la autónoma-, nuestra legislación laboral prevé la realización de la “homologación” del convenio colectivo por parte de autoridades administrativas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –MTSS- (art. 57 del Código de Trabajo, en relación con los arts. 39 inciso d) de la Ley Orgánica del MTSS, No. 1860 de 21 de abril de 1955 y sus reformas); procedimiento preceptivo mediante el cual se examina y verifica que el clausulado de lo convenido se ajuste sustancialmente al Ordenamiento Jurídico y con lo cual se busca la ratificación o refrendo como acto de aprobación –más que de validez-, por parte de dicha autoridad, del citado instrumento colectivo para que el mismo pueda surtir efectos (Véanse entre otras muchas, las resoluciones Nos. 172 de las 09:30 hrs. del 6 de julio de 1994; 2000-00995 de las 09:40 hrs. del 15 de diciembre de 2000; 2001-00028 de las 15:20 hrs. del 10 de enero de 2001; 2001-00183 de las 10:30 hrs. del 22 de marzo de 2001; 2007-000693 de las 09:30 hrs. del 28 de setiembre de 2007; 2010-000527 de las 09:42 hrs. del 9 de abril de 2010; 2010-000543 de las 10:46 hrs. del 9 de abril de 2010; 2010-001066 de las 08:34hrs. del 6 de agosto de 2010; 2016-000011 de las 09:45 hrs. del 8 de enero de 2016, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. No. 47-2018-6 de las 10:25 hrs. del 6 de febrero de 2018, del Tribunal de Apelación de Trabajo del II CJSJ. Y dictámenes C-058-2006, de 16 de febrero de 2006; C-198-2007, de 20 de junio de 2007 y C-379-2014, de 4 de noviembre de 2014).
Y según indicamos desde el dictamen C-044-1999, de 22 de febrero de 1999, la revisión que debe realizar el Departamento de Relaciones de Trabajo comprende tanto cuestiones formales, como al contenido de lo pactado. Pues “En efecto tanto interesa para los fines del control previsto por el legislador que el convenio haya sido celebrado con observancia de los requisitos de ley, como que el mismo no lesione ningún derecho consagrado por éste a favor de los trabajadores" (CASTRO HIDALGO (Abel) y otros, Convenciones Colectivas celebradas en Costa Rica, Instituto de Derecho Social, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1976, publicado en la Revista de Ciencias Jurídicasnº35, mayo a agosto de 1978, página 54).
No obstante, considerando que en el caso de convenciones colectivas celebradas con autoridades administrativas, en su condición de empleadores, el ejercicio de aquella regulación heterónoma, a modo de control administrativo de legalidad, se debe dirigir más allá de determinar si lo pactado infringe o no las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo, sino garantizar su legalidad; es decir, su conformidad sustancial con el Ordenamiento juídico (control de legalidad plenario); por ejemplo, si aquellas claúsulas o disposiciones desconocen, restrinjen o sustituyen facultades que el ordenamiento atribuye a autoridades y funcionarios, tal y como lo advertimos en el dictamen C-093-2017, de 03 de mayo de 2017, al sostener lo siguiente:
“(...) De modo que para efectos de la homologación y registro de dichos convenios colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, estimamos que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en concreto el departamento de Relaciones de Trabajo, debiera verificar que se reúnan, además de los requisitos de fondo, los de forma aludidos, a fin de que se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico, pues innegablemente bajo el modelo de regulación heterónoma previsto en nuestro medio, posterior al depósito, debe darse una ratificación por parte de la autoridad Administrativa, que doctrinariamente se ha conocido como “homologación” del convenio colectivo, a fin de que se determine si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes (Resoluciones Nos. 2001-00028 de las 15:20hrs. del 10 de enero de 2001 y 2010-001066 de las 08:34hrs. del 6 de agosto de 2010, ambas de la Sala Segunda), buscándose entonces garantizar un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal. Y esto es así, porque en definitiva, la fuerza de ley de la convención colectiva le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida; es decir, conforme los requisitos normativos expuestos(Resolución No. 2010-000783 de las 15:21hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda).De modo que no tendrán validez ni eficacia más que a través de su asunción por los actos aprobatorios adoptados por las autoridades y órganos competentes” (Dictamen C-093-2017, op. cit.).
Recuérdese que la negociación colectiva en la Administración Pública tiene sus propios rasgos particulares y así lo reconocen, a modo de criterio orientador, los Convenios 151 sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública (1978), 154 sobre la Negociación Colectiva, y las Recomendaciones 159 y 163 de la OIT y sus órganos de control, pues aun cuando el principio de autonomía de las partes en este tipo de negociación colectiva conserva su validez, en lo que se...
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