Dictamen nº 252 de 03 de Noviembre de 2017, de Ministerio de la Presidencia
| Emisor | Ministerio de la Presidencia |
C-252-2017
Ministerio de la Presidencia
Ministro
Estimado Señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio DM-792-2017 de 11 de setiembre de 2017.
En el oficio DM-792-2017 de 11 de setiembre de 2017 se nos consulta sobre la naturaleza jurídica del Decreto de Convocatoria al cual se hace referencia en el artículo 118 de la Constitución. Particularmente se pregunta si el dicho Decreto de Convocatoria es asimilable a la definición de decreto que se prevé en los numerales 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública o si tiene otra naturaleza. De forma conexa con la pregunta anterior, se consulta si es necesaria la publicación del Decreto de Convocatoria en el Diario Oficial La Gaceta para que éste adquiera eficacia. Lo mismo se pregunta respecto de los subsiguientes actos de desconvocatoria de proyectos de Ley.
Para efectos de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la Dirección Jurídica DJ-671-2017 de 28 de 10 de octubre de 2017, el cual concluye que el Decreto de Convocatoria del numeral 118 de la Constitución, realmente es un acuerdo ejecutivo que no requiere publicación en el Diario Oficial.
Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La potestad constitucional de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, y b. En relación con la publicidad del Decreto de Convocatoria a Sesiones Extraordinarias.
A.- LA POTESTAD CONSTITUCIONAL DE CONVOCAR AL CONGRESO A SESIONES EXTRAORDINARIAS.
El principio de separación de Poderes, consagrado en el numeral 9 constitucional, informa nuestro Sistema Político. En consecuencia, la Constitución ha garantizado a la Asamblea Legislativa la potestad de sesionar ordinariamente aunque no haya sido convocada y con independencia de la intervención de ninguno de los otros dos Poderes de la República.
Así, el numeral 116 constitucional establece, expresamente, que la Asamblea Legislativa se reunirá cada año el 1 de mayo, aún cuando no haya sido convocada, y establece que sus sesiones ordinarias durarán seis meses divididas en dos períodos: del primero de mayo al 31 de julio y del 1 de setiembre al 30 de noviembre. Lo anterior, sin perjuicio, de notar que, conforme el numeral 140.4 constitucional, la Asamblea Legislativa tiene también el poder-deber de reunirse, sin necesidad tampoco de convocatoria, 48 horas después de que el Poder Ejecutivo, durante un receso de la Asamblea Legislativa, haya decretado la suspensión de derechos y garantías.
En definitiva, es claro que la Constitución le ha garantizado a la Asamblea Legislativa una potestad de sesionar ordinariamente sin necesidad de ser convocada por ningún otro Poder de la República, lo cual es un elemento esencial de la Democracia Representativa. (Sobre la importancia de que el Congreso pueda sesionar sin convocatoria, puede verse, FORTE, DAVID. Convening of Congress. En: The Heritage Guide to the Constitution. 2 Edición. The Heritage Foundation. 2014).
Debe insistirse. La Constitución ha recogido e incorporado el principio general que se expresa en el aforismo “No hay democracia sin Parlamento”, por lo que gran parte de las disposiciones de su Título IX tiene por objeto garantizar la independencia de la Asamblea Legislativa a la cual se le reconoce un poder para auto organizarse, y para funcionar y llevar adelante sus procedimientos parlamentarios con autonomía respecto de los otros Poderes de la República. Al respecto, importa transcribir, en lo conducente, nuestra Opinión Jurídica OJ-86-1999 de 30 de julio de 1999:
Y es que no podría ser de otra forma, la regulación de la organización, el funcionamiento y los procedimientos de un órgano vital para la existencia del sistema democrático ( no hay democracia sin parlamento, ni parlamento sin oposición), es un tópico que reviste la mayor importancia. Desde esta perspectiva, las regulaciones interna de la Asamblea ha de estar inspiradas en los valores y principios democráticos, de tal forma que se propicien y logren los equilibrios institucionales entre el partido mayoritario y la oposición y las fuerzas emergentes; entre el parlamento y los otros órganos del Estado, en especial con el Poder Ejecutivo; entre los mecanismo para coincidir y las reglas para disentir; entre la posibilidad de adoptar decisiones política y la garantía de una oposición efectiva y responsable; y , entre la potestad de legislar y las otras atribuciones que la Constitución Política le impone al parlamento, en particular la función del control político. (En un sentido análogo, puede verse el dictamen C-222-2010 de 5 de noviembre de 2010)
No obstante lo anterior, lo cierto es que la Constitución no ha concebido un sistema de división de Poderes que deje a dichos Poderes sin vasos comunicantes entre ellos. Al respecto, importa transcribir lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N.° 6829-1993 de las 8:33 horas del 24 de diciembre de 1993:
El Estado es una unidad de acción y de poder, pero esa unidad no existiría si cada Poder fuere un organismo independiente, aislado, con amplia libertad de decisión, por lo que en realidad no se puede hablar de una división de Poderes en sentido estricto; el Poder del Estado es único, aunque las funciones estatales sean varias. Lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales. Esta separación de funciones parte del problema técnico de la división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente.
Así las cosas, conviene puntualizar que el numeral 140.14 constitucional le otorga al Poder Ejecutivo la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias.
Asimismo, el numeral 118 de la Constitución establece que esta potestad del Poder Ejecutivo de convocar a sesiones extraordinarias implica que durante éstas, la Asamblea Legislativa no conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponde hacer a la Asamblea o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.
ARTÍCULO 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En éstas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.
Ergo, es claro que la convocatoria a sesiones extraordinarias, conlleva la interrupción de aquellos recesos legislativos previstos expresamente en el numeral 116 constitucional y, por tanto, implican el reinicio, fuera de los períodos ordinarios, de la actividad legislativa.
Ahora bien, es evidente que el instituto del receso legislativo es parte normal del proceso legislativo y del funcionamiento del Congreso. Sobre este punto, importa transcribir en lo conducente el voto de la Sala Constitucional N.° 5582-1998 de las 13:36 horas del 31 de julio de 1998:
La Asamblea, como a veces se ha dicho, tiene la peculiaridad de ser un órgano permanente, pero discontinuo. El artículo 116 expone esta última circunstancia:
“La Asamblea Legislativa –dice- se reunirá cada año el día primero de mayo, aún cuando no haya sido convocada, y sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos períodos: del primero de mayo al treinta y uno de julio, y del primero de setiembre al treinta de noviembre.
“Una legislatura comprende las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas entre el primero de mayo y el treinta de abril siguiente.”
La convocatoria a sesiones extraordinarias habilita a la Asamblea para restablecer, en los períodos de forzada inactividad, la capacidad que de otro modo no tendría de ejercer sus propias competencias, y, en concreto, de ejercitar la potestad legislativa; competencias, en todo caso, que en ese período están notablemente limitadas, como lo denota la parte final del artículo 118 de la Constitución:
“El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Legislativa a sesiones extraordinarias. En éstas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.”(El subrayado es nuestro)
En este orden de ideas, debe remarcarse, de un lado, que los artículos 116 y 121.2 de la Constitución prevén, expresamente, que la Asamblea tenga recesos entre las sesiones ordinarias del Congreso, amén de que el numeral 114 le atribuya adicionalmente a la Asamblea Legislativa, mediante voto...
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