Dictamen nº 269 de 24 de Octubre de 2018, de Municipalidad de Hojancha

EmisorMunicipalidad de Hojancha

24 de octubre del 2018

C-269-2018

Señor

Eduardo Pineda Alvarado

Alcalde

Municipalidad de Hojancha

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio donde indica que los departamentos municipales tienen duda de cómo deben tramitar las solicitudes de usos de suelo, permisos de construcción y visados para segregaciones de fincas inscritas, ubicadas en la zona marítimo terrestre, por lo que se requiere aclarar las siguientes inquietudes:

“¿Debe la municipalidad aprobar las solicitudes presentadas por los propietarios de terrenos inscritos en zona marítima terrestre, aun cuando existan estudios de dominio que indiquen que existen vicios en la inscripción?

¿Para el caso donde no hay estudios de antecedentes de dominio debe la municipalidad aprobar las solicitudes presentadas, aun cuando el interesado no demuestre la legalidad de la inscripción?

¿Cuál sería la "responsabilidad del funcionario municipal si aprueba estas solicitudes, si se llegara a demostrar que las mismas no fueron inscritas conforme a la Ley?

¿En caso de que el funcionario deba aprobar estas solicitudes, deberá realizar algún tipo de advertencia y bajo que argumento jurídico se debe realizar?”

Adjunta el criterio jurídico del asesor externo del Concejo Municipal, quien considera: Si el Municipio encuentra vicios en la inscripción del predio a que se refiere la solicitud, para no aprobarla, en defensa de los intereses locales y del ambiente, incluido el demanio litoral, debe accionar solicitando en la sede contencioso administrativa la nulidad absoluta de los asientos registrales, la anotación de la demanda y el posible resarcimiento por uso ilegítimo del dominio público, o bien iniciar el procedimiento de gestión administrativa regulada en el Reglamento del Registro Público. Si no lo hace, debe admitir la titularidad privada del inmueble. Cuando la Corporación Local no cuenta con estudios de antecedentes de dominio sobre el título de la persona que se dice propietaria del inmueble en la zona marítimo terrestre, debe comunicarle la presunción demanial que ésta tiene y concederle un plazo prudencial para probar el derecho de propiedad. De no demostrarlo, la Municipalidad puede recuperar el bien como parte del dominio público, siguiendo el debido proceso. Si dentro del plazo conferido, el solicitante presenta certificación de inscripción de la propiedad en el Registro Nacional, el Municipio no puede aplicar la potestad de reintegro oficioso del terreno, aunque sí realizar sus propios estudios y, de determinar alguna irregularidad en la inscripción, proceder con los mecanismos legales antedichos. Si el título no tiene cuestionamientos y la solicitud se adecúa a la planificación urbana, ha de aprobarla. La responsabilidad que podría achacarse al funcionario municipal por aprobar las solicitudes de interés si se llega a demostrar que el título de dominio no fue inscrito conforme a la ley, ha de analizarse en cada caso. El funcionario podría incurrir en responsabilidad disciplinaria si conocía los vicios en la constitución del derecho de propiedad y no actúa en defensa de la zona marítimo terrestre. Igualmente debe valorarse la responsabilidad civil-patrimonial que pueda originar sus actuaciones u omisiones. Los funcionarios municipales han de actuar en pro del interés público, con diligencia, y advertir a los jerarcas de las posibles anomalías que puedan afectar el dominio público marítimo terrestre, para que procedan con las acciones de defensa pertinentes. Si les correspondiera aprobar la solicitud, por ser constreñidos a ello por el superior, a pesar de las advertencias previas, pueden invocar el principio de obediencia debida.

I.- SOLICITUDES CON ESTUDIOS DE DOMINIO INDICATIVOS DE VICIOS EN LA INSCRIPCION

En primer término, pregunta si la municipalidad debe aprobar las solicitudes presentadas por los propietarios de terrenos inscritos en la zona marítimo terrestre cuando hay estudios de dominio que indican la existencia de vicios en el título.

La aprobación o no de las solicitudes de uso de suelo, permisos de construcción y visados de planos para segregaciones, previa verificación de la observancia de los requisitos legales exigibles en cada caso y de su deber de tutelar la zona marítimo terrestre, es una decisión de competencia exclusiva de la Municipalidad, insustituible por este órgano asesor. La Procuraduría ha señalado que con arreglo a los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, artículo 3°, inciso b, 4° y 5°, las consultas que se le formulen no deben versar sobre situaciones concretas a decidir por los órganos o entes administrativos, pues en ese supuesto, a través de un dictamen vinculante, sustituiríamos, en forma indirecta, a la Administración activa, lo que desvirtúa la naturaleza de la función consultiva y la excede, ni “le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos”. (Dictámenes C-172-2017 y C-267-2017, que citan varios precedentes). No obstante, se hacen consideraciones generales sobre lo consultado.

Al efecto, es importante que la Municipalidad tenga presente la presunción iuris tantum de las inscripciones, la tutela jurisdiccional de la publicidad registral, la publicidad legal e inmatriculación del dominio público, la interposición de la acción de nulidad y solicitud de medidas cautelares en sede contencioso administrativa y registral.

1) Presunción iuris tantum de las inscripciones registrales. De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley (Código Civil, artículo 456, primer párrafo). “La importancia, la fuerza y extensión de los efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial. Con razón, señala la doctrina, dicho asiento opera dentro de un régimen el cual lo ubica bajo el amparo de los Tribunales”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 53/1994 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resolución 270/2003. Sobre los efectos no convalidantes de la inscripción ilícita del dominio público: Dictamen C-128-1999. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 868/2001). En igual forma se pronunció el TRIBUNAL PRIMERO CIVIL: El contenido de un asiento registral se presume veraz. “Lo publicado por el Registro corresponde a una especie de verdad oficial o formal, de ahí que los asientos del Registro estén bajo la salvaguardia de los órganos judiciales y produzcan todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud” (voto 11/2014). Es doctrina que recoge la Ley Hipotecaria española: Los asientos del Registro “están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley” (artículo 1°, párrafo 3°).

2) Tutela jurisdiccional de la publicidad registral. A tono con lo preceptuado en el Código Civil, ordinal 474, la cancelación de asientos inscritos en forma definitiva sólo procede cuando media providencia ejecutoria, extendida en un proceso por órgano jurisdiccional competente, o escritura o documento auténtico en el que exprese su consentimiento para ello la persona a favor de quien se hubiere hecho la inscripción (artículo 451 ibid). Con base en esa norma, los Tribunales han resuelto que se trata de dos hipótesis fácticas taxativas (numerus clausus), que no admiten una forma diversa de cancelación de un asiento inscrito, ni resulta aplicable otra disposición, como el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos o favorable al administrado, o el 174.1 ibid, que otorga a las entidades administrativas la potestad de anular de oficio un acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de de esa Ley. Lo que significa que la cancelación de inscripciones viciadas de nulidad debe hacerse en vía judicial, mediante ejecutoria, constituida por la sentencia firme de un proceso de conocimiento. (Código Procesal Civil, canon 157. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 91/1992, 117/1992 y 619/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resoluciones 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002 y 7/2003; SECCION VI, sentencia 18/2012, y SECCION VII, resolución 117/2009).

Según el Decreto Ejecutivo 35509/2009, Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario, compete a los Tribunales conocer y declarar la invalidez de una inscripción, la cancelación de un asiento provisional o definitivo vigentes, y la declaratoria de mejor derecho de propiedad respecto del titular inscrito. El conocimiento de las pretensiones indicadas es improcedente en sede administrativa registral (art. 17, en relación con el 31 y 32).

3) Publicidad legal e inmatriculación del dominio público. En punto a los bienes de dominio público, cabe recordar que "La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese...

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