Dictamen nº 270 de 16 de Noviembre de 2017, de Oficina Nacional Forestal

EmisorOficina Nacional Forestal

16 de noviembre de 2017

C-270-2017

Señor

Alfonso Barrantes Rodríguez

Director Ejecutivo

Oficina Nacional Forestal

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. ONF-128-2016 de 10 de octubre de 2016, donde nos indica que mediante acuerdo No. 14 de la sesión de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal, celebrada el 27 de julio de 2016, se dispuso remitirnos de nuevo la consulta realizada previamente por el Presidente de dicho ente público no estatal tendente a modificar o aclarar los dictámenes Nos. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 y C-336-2006 de 23 de agosto de 2006, y cuya gestión no fue factible atender en aquella oportunidad, según explicamos en nuestro pronunciamiento No. C-344-2015 de 10 de diciembre de 2015, ante el incumplimiento de un requisito de admisibilidad cual fue el no ser formulada por el respectivo jerarca del ente consultante.

Además, según el acuerdo de cita, nos envían para nuestra consideración las observaciones realizadas por esa Oficina a raíz de las reformas hechas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, posteriores a nuestro pronunciamiento C-219-2012 de 20 de setiembre de 2012 sobre los aprovechamientos maderables en áreas silvestres protegidas.

I.- SOBRE LOS DICTÁMENES C-038-2002 Y C-336-2006

El dictamen C-038-2002 de 11 de febrero de 2002

A raíz de una disparidad de criterios con el entonces Registro Público de la Propiedad Inmueble, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal consultó a la Procuraduría General de la República “cuál es el plazo que deben tener los contratos por pago de servicios ambientales amparados a los artículos 46 y 69 de la Ley Forestal”.

Luego de hacer un análisis sobre la figura de los servicios ambientales y sus diferentes modalidades contractuales, este órgano consultivo llegó a las siguientes conclusiones en el dictamen No. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002:

“1) El sistema de pago por servicios ambientales es un mecanismo financiero sostenible e innovador, que trata de superar las deficiencias atribuidas a los anteriores incentivos económicos a la actividad forestal.

2) Por imperativo del art. 49, pfo. 2°, Ley Forestal, en relación con el 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y normas de desarrollo conexas, deben inscribirse en el Registro Público de la Propiedad Inmueble las afectaciones de inmuebles objeto de contratos por pago de servicios ambientales, como incentivo que es, aplicado por FONAFIFO.

La afectación es un trámite primordial para dar a conocer la existencia a terceros y la supeditación del bien a sus fines, confiriéndole protección registral a los intereses administrativos por medio de la garantía de la publicidad, con miras a asegurar los resultados del contrato.

3) Es incorrecto reconducir todos los servicios ambientales al Certificado de Conservación del Bosque para aplicarles el plazo mínimo que han de tener todos los contratos de aquellos y el de afectación del inmueble, pues es sólo una de las modalidades. Pese a la comunidad de género, unos y otro suelen diferir en sus fuentes de financiamiento, forma de solventarse, destino y plazos.

Con fundamento en el artículo 69 de la Ley Forestal, el pago de servicios ambientales puede beneficiar las actividades de protección o conservación, manejo sostenible y reforestación o establecimiento de plantaciones forestales.

4) En consecuencia, la fijación por norma reglamentaria de plazos de afectación menores a veinte años en los contratos por servicios ambientales sólo infringiría los artículos 22, párrafo 1°, y 24, párrafo 2°, de la Ley Forestal si dispusiera tal cosa respecto del Certificado de Conservación del Bosque, lo que no ocurre.

Al no determinar dicha Ley el período de esos contratos y el de las afectaciones para las modalidades de servicios ambientales distintas del Certificado de Conservación del Bosque, es susceptible de precisión por Decreto Ejecutivo o norma reglamentaria, a efecto de asegurar el cumplimiento de los fines propuestos por el legislador, siempre que sea razonable y tengan la necesaria justificación (doctrina de los artículos 6°, inciso r, 22, pfo. 3°, 24, pfo. 2°, 46, pfo. 1°, in fine, y 74; Ley Forestal).

5) Los plazos de los contratos por pago de servicios ambientales y la respectiva afectación del inmueble en el Registro Público son: en los Certificados de Conservación del Bosque el plazo no puede ser menor de veinte años. La vigencia de los contratos de pago de servicios ambientales amparados al Transitorio IV y a los artículos 46 y 69 de esa Ley es de diez años para manejo de bosque, cinco años para la protección del bosque; y para los proyectos de reforestación, un plazo igual al de la cosecha de la especie, con un máximo de quince años. En planes de manejo correspondientes a plantaciones establecidas con recursos propios, cinco años (Decretos 26977-MINAE, 27831 y 28610-MINAE).

6) La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría, la que sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación e inscripción de documentos concretos, o indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances que tienen en la especie los textos de la Ley Forestal a aplicar en el trámite de calificación puntual de documentos. De oficio se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita.

7) Ha de tenerse en cuenta que el establecimiento de limitaciones incumbe al propietario; que sólo puede constituir derechos reales quien los tenga inscritos, y que en los contratos de arrendamiento debe demostrarse la inscripción en el Registro Público, con certificación registral o notarial acreditativas de la "posibilidad de disponer del recurso forestal" (arts. 266 y 452 del Código Civil; 89 del Reglamento a la Ley Forestal). A fin de conciliar ese requisito con lo antes expuesto, es menester que al suscribir el contrato el propietario consienta en la afectación del inmueble sujeto al pago de servicios ambientales.

8) Respecto a los poseedores de fincas sin inscribir, conviene que el FONAFIFO tome los necesarios recaudos, y de manera especial en los contratos que conlleven aprovechamiento de bosque, para evitar que por su medio poseedores ilegítimos consigan una protección indirecta, dañen a terceros de mejor derecho o al Patrimonio Natural del Estado- del que forman parte los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; art. 13 Ley Forestal- o incurra en actos generadores de responsabilidad.

9) Tómese nota de que el artículo 49 de la Ley Forestal declara exentas del pago de cualquier tributo, tasa o derecho, las transacciones de aplicación de incentivos que realice el FONAFIFO a inscribir en el Registro Nacional.”

El pronunciamiento C-336-2006 de 23 de agosto de 2006

Posteriormente, esa Oficina Nacional Forestal consultó sobre “la posibilidad que tiene el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) de afectar propiedades privadas sometidas al Pago de Servicios Ambientales”. Se hizo alusión al dictamen C-038-02, considerando el ente consultante que “contiene un error de interpretación porque equipara el pago de servicios ambientales con los incentivos forestales, cuando el pronunciamiento evidencia que los primeros son un pago por un servicio prestado, y no un incentivo”. A juicio de esa Oficina, “las afectaciones no proceden legalmente e implican altos costos y atrasos para los propietarios de bosques, lo que está produciendo una reducción muy importante en el área reforestada en los últimos años”.

La consulta fue respondida mediante el dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006 que concluyó en los siguientes términos:

“..., con fundamento en el artículo 49, párrafo 2°, de la Ley Forestal N° 7575, en relación con el 46 y 69 in fine ibid, 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y Reglamento a la Ley Forestal (enunciado del...

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