Dictamen nº 274 de 24 de Septiembre de 2015, de Ministerio de Justicia y Paz
| Emisor | Ministerio de Justicia y Paz |
C-274-2015
24 de setiembre del 2015
Licenciada
Cecilia Sánchez Romero
Ministra de Justicia y Paz
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° MJP-319-09-2015, mediante el cual nos consulta lo siguiente:
âEn un caso donde median importantes motivaciones de interés público, como el abordaje de la crisis del sistema penitenciario, mi ministerio ¿debe cumplir o no, con algún trámite previo de autorización o licencia de construcción en la municipalidad donde se ubica un terreno, propiedad del Ministerio de Justicia y Paz, en el que se levantarÃan obras como nuevos espacios carcelarios o centros penitenciarios bajo la modalidad de unidades productivas? Ruego se me indique, de paso, si la respuesta es que no se requiere autorización alguna, qué tipo de responsabilidades se pueden endilgar en contra del funcionario público que se rehúse a respetar esa posibilidad a favor del ministerio que represento.â
Tal como podemos advertir de los términos de la consulta, la inquietud planteada requiere analizar la normativa que establece la obligatoriedad de gestionar la licencia de construcción ante los gobiernos locales, a fin de determinar si, para el supuesto planteado, es decir, aquellas construcciones que vayan a ser levantadas por la Administración Pública, deben igualmente cumplir con una obligación de esta naturaleza.
Este tema ya ha sido abordado en anteriores ocasiones por esta ProcuradurÃa General, por lo que nos permitimos remitirnos a las consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-055-2013 del 1° de abril del 2013, en el cual señalamos lo siguiente:
âII. SOBRE LOS CRITERIOS DE ESTE ÃRGANO ASESOR EN ORDEN A LA EXONERACIÃN DE LA LICENCIA MUNICIPAL A FAVOR DEL ESTADO Y SUS INSTITUCIONES
El artÃculo 74 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece que âToda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondienteâ.
No obstante esa obligación establecida a manera de principio, la misma Ley de Construcciones establece que los edificios públicos construidos por el Estado, no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal, exoneración que se hace extensiva a las demás dependencias del Estado, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, establece el artÃculo 75 de dicha ley:
âArtÃculo 75.-
Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construÃdos (sic), por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construÃdos (sic) por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.â
Los alcances de dicha norma, han sido analizados en diversas ocasiones por este órgano asesor. De especial importancia resulta lo señalado en el dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre de 2007, en el cual se indicó:
âEl Estado no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal de construcción, y por ende, tampoco a la obligación de obtener un certificado de uso del suelo previo a efectuar una construcción.
El numeral 74 de la Ley de Construcciones (N.° 833 del 2 de noviembre de 1949), establece â como norma general â que toda obra de construcción, sea ésta permanente o provisional, requiere licencia de la Municipalidad dentro de cuyo territorio se proyecta levantar la edificación. Al respecto, el ordinal 74 en comentario dispone:
âArtÃculo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.â
Empero, la Ley de Construcciones igualmente establece que los edificios públicos construidos por el Estado no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal para efectos de sus edificaciones. Esta estipulación de no sujeción también alcanza a los entes descentralizados, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En este orden de ideas, el numeral 75 de dicha Ley claramente prescribe:
âArtÃculo 75.-
Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construÃdos por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construÃdos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.â
Ya este Ãrgano Asesor ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de esta disposición legal. AsÃ, en el dictamen N° C-192-1995 del 5 de setiembre de 1995 señalamos:
âDel análisis de los artÃculos indicados, se desprenden dos aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana, establece una exención subjetiva a favor del Gobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia médico-social en cuanto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) que la Ley de Construcciones exime a los edificios públicos construidos por el Gobierno de la República de la licencia municipal para el inicio de sus obras.â
Es decir, de conformidad con el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado no debe requerir licencia municipal para ejecutar las obras pertinentes a la construcción de sus edificios. Tal y como se ha subrayado en la opinión jurÃdica OJ-106-2002 del 24 de junio de 2002, se trata de una excepción subjetiva que opera única y exclusivamente a favor del Estado y sus instituciones. En lo conducente, el criterio de cita sostiene el siguiente razonamiento:
âPartiendo de lo establecido, tanto en el artÃculo 70 de la Ley N° 4240, como en los ya citados artÃculos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, podemos arribar a la conclusión de que el legislador estableció una excepción subjetiva, única y exclusivamente, a favor del Estado y sus instituciones, en lo que respecta tanto a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, como al pago del respectivo impuesto municipal del 1% sobre el valor de esas construcciones.â (Este criterio ha sido reiterado por el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2002)
Esta tesis ha sido también la adoptada por nuestros tribunales. En esta lÃnea de argumentación, debe citarse la sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia N.° 261-2002 de las 15:21 horas del 21 de marzo de 2002, mediante la cual se desestimó una denuncia interpuesta por la Municipalidad de Desamparados contra la entonces Ministra de Justicia. La citada resolución señaló:
âPor último, en lo que atañe al problema de si debÃa requerirse permiso al ente cantonal mencionado para realizar los trabajos de construcción en el Centro de Atención Institucional El Buen Pastor, debe indicarse que nuevamente le asiste razón al Ministerio Público. Contrario a lo que señala el denunciante, el artÃculo 75 de la Ley de Construcciones es claro al establecer que los edificios públicos â (los cuales son definidos como aquellos construidos por el Gobierno de la República) no necesitan licencia municipal . Si se parte de lo que el artÃculo 9 de la Constitución define como âGobierno de la Repúblicaâ, se llega a la conclusión de que dicho término abarca a los cuatro Poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Electoral (en cuanto a este último, adviértase que la Ley Fundamental dispone en el artÃculo de comentario que el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta âel rango e independenciaâ de los Poderes del Estado y le confiere atribuciones exclusivas, por lo que técnicamente es correcto hablar de un Poder Electoral). AsÃ, si el Ministerio de Justicia y Gracia es un componente del Poder Ejecutivo (artÃculos 21 y 23 de la Ley General de la Administración Pública), es entonces claro que las obras que construya son atribuibles al Gobierno de la República y en ese sentido no requieren âpor disposición inequÃvoca de ley- de permiso por parte de Municipalidad alguna. Por ello, la ausencia de autorización municipal denunciada tampoco es constitutiva de delito. Algo diferente sucede con la segunda oración del artÃculo 75 de la Ley de Construcciones, donde se dice que, en principio, las edificaciones construidas por entes públicos ajenos al Gobierno de la República (como lo serÃan las instituciones autónomas o las empresas públicas) requieren de permiso municipal, excepto cuando la construcción haya sido autorizada y supervisada en su desarrollo por la Dirección General de Obras Públicas (que es una dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes). Relacionándose los hechos denunciados con una edificación del Ministerio de Justicia y Gracia, no cabe aplicarle lo dispuesto en la segunda parte del artÃculo 75 de la Ley de Construcciones, sino lo que se establece en la primera, por lo que los trabajos en el establecimiento penitenciario El Buen Pastor no tenÃan por qué depender de un permiso por parte de la Municipalidad de Desamparados.â (Lo subrayado es del original)
De igual forma, en la sentencia N.° 376-99 de las 11:30 horas del 17 de noviembre de 1999, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo también enfatizó que los edificios construidos por el Gobierno de la República no requieren licencia del Ayuntamiento de San José, en los siguientes términos:
âIV.-
En lo concerniente al otro aspecto sometido a litigio y que se refiere al trámite de la licencia municipal establecida en el numeral 74 de la Ley...
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