Dictamen nº 281 de 01 de Octubre de 2019, de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
| Emisor | Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica |
1 de octubre del 2019
C- 281-2019
Señora
Pilar Garrido Gonzalo
Ministra de Planificación Nacional y PolÃtica Económica.
S. D.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-1133-2019, del 24 de julio del 2019, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada, entre otras, por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018.
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Nos indica en la consulta que la Ley de Salarios de la Administración Pública fue adicionada por el artÃculo 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas con el fin de establecer disposiciones uniformes en materia de pluses y salarios públicos. Agrega que, en algunos casos, esas disposiciones nuevas resultan incompatibles con reformas parciales concomitantes y con leyes especiales anteriores que regulan los mismos temas pero para sectores o instituciones especÃficas.
Sostiene que ante tales incompatibilidades es necesario realizar interpretaciones jurÃdicas para determinar si, en cada caso, operan o no derogatorias o reformas tácitas. Indica que se requiere contar con una lÃnea de interpretación por parte del abogado del Estado con respecto a leyes o disposiciones que fueron reformadas de forma concomitante o que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa.
Manifiesta que esa lÃnea de interpretación es particularmente necesaria en los siguientes casos: 1) los artÃculos 1° y 5 de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada âLey de Compensación por pago de Prohibiciónâ; 2) la ley n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982, denominada âLey de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicasâ; 3) la ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002, denominada âLey General de Control Internoâ; 4) la ley n.° 4755 de 3 de mayo de 1971, denominada âCódigo de Normas y Procedimientos Tributariosâ; 5) la ley n.° 7557 de 20 de octubre de 1995, denominada âLey General de Aduanasâ; 6) la ley n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, denominada âLey Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en VehÃculos en la modalidad de Taxiâ; y, 7) la ley n.° 8039 de 12 de octubre del 2000, denominada âLey de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectualâ.
Partiendo de lo anterior, nos plantea las siguientes consultas:
â1.- ¿Qué tipo de norma es la Ley de Salarios de la Administración Pública, 2166 de 9 de octubre de 1957 con respecto a las reformas concomitantes aplicadas a través de su artÃculo 57 y con respecto a normas especiales que regulan de forma especÃfica el tema de salarios y pluses para determinados grupos profesionales? Por favor analizar en especÃfico los casos de la Ley 2166 frente a las disposiciones especiales contenidas en leyes que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa o que aun siendo reformadas generan contradicción con las disposiciones de la Ley 2166, en concreto artÃculo 1 inciso a) y artÃculo 5 de la Ley 5867; Ley 6836, Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, del 22 de diciembre de 1982; el artÃculo 34 de la Ley 8292; el artÃculo 161 de la Ley 4755; el artÃculo 207 de la Ley 7557; el artÃculo 17 de la Ley 7969 y artÃculo 20 de la Ley 8039.
En caso de que se partiera del supuesto de que la Ley 2166 es ley posterior y de carácter especial que aplicó reformas tácitas a todas las leyes especiales y anteriores que regulan de forma especÃfica salarios y pluses:
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- ¿Es correcto afirmar que el artÃculo 36 de la Ley 2166 prevalece con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes que regulan el tema del pago de prohibición? En caso contrario ¿Cuál debe ser la aplicación correcta del artÃculo 36 frente a reformas parciales concomitantes como las aplicadas a los artÃculos 1 inciso a) y 5 de la Ley 5867 o frente al artÃculo 34 de la Ley 8292?
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- ¿Es correcto afirmar que aquellos pluses o componentes salariales que se calculan, no sobre la base salarial, sino sobre la totalidad del salario, pasarÃan a calcularse sobre la base salarial, esto con el fin de poder efectuar un cálculo nominal de los mismos en cumplimiento del artÃculo 54 de la Ley 2166? 0 ¿Procede mantenerlos como montos porcentuales en virtud de que se calculan sobre la totalidad del salario y el Transitorio XXV del TÃtulo III de la Ley 9635 establece que el salario total de los servidores públicos activos al 4 de diciembre de 2018 no puede ser disminuido? Por favor analizar pluses como dedicación a la carrera hospitalaria, dedicación a la carrera administrativa y consulta externa, establecidos en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.
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- ¿Es procedente que a las personas servidoras públicas que laboran en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo, se les siga reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que esto implique una aplicación diferenciada de los alcances de la Ley 2166 con respecto a la totalidad de las y los servidores públicos que laboran para el Poder Ejecutivo?â.
Adjunto a la consulta nos remitió copia del criterio legal emitido por la AsesorÃa JurÃdica del Ministerio de Planificación Nacional y PolÃtica Económica. Se trata del oficio ASJ-068-19 de 17 de julio de 2019, el cual arribó a las siguientes conclusiones:
"a.- Las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Tratándose de dos normas especiales que regulan la misma materia ₋sean salarios y pluses₋ prevalecerán las disposiciones de la norma especial emitida con posterioridad.
b.- Si bien se puede afirmar que la Ley 2166 resulta de aplicación general para todo el sector público, también se trata de una ley que regula una materia muy especÃfica, la materia de los salarios y de los pluses en el sector público, su contenido tiene esta peculiaridad asà como la de contener preceptos substantivos que la tornan en norma completa "per se", y en virtud de tales caracterÃsticas es válido concluir que la Ley de Salarios de la Administración Pública es una ley de carácter especial y que todas las disposiciones que le fueron adicionadas a partir del 4 de diciembre de 2018 ₋fecha de publicación y rige del TÃtulo III de la Ley 9635₋ prevalecen con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes.
c.- Tanto el artÃculo 36 (prohibición) como el artÃculo 57 (reforma al inciso a) del artÃculo 1 y al artÃculo 5 de la Ley 5867, entre otras) fueron adicionados a la Ley 2166 por medio del mismo artÃculo 3° del TÃtulo III de la Ley 9635, por lo que efectivamente existe una incompatibilidad objetiva entre el artÃculo 36 de la Ley 2166 y los artÃculos 1° inciso a) y 5 de la Ley 5867, contradicción que resulta insalvable pues de lo contrario se estarÃa generando una distinción odiosa entre servidores públicos que no resultarÃa acorde con la voluntad de establecer lineamientos uniformes en materia salarial que fueran aplicables para todas las instituciones bajo el ámbito de la Ley 2166. Por lo que se coincide con el criterio emitido por la AsesorÃa JurÃdica de la Dirección General del Servicio Civil AJ-OF-554-2018 de 20 de diciembre de 2018 que al respecto señaló: "Dado lo anterior, debe indicarse que en el caso del inciso a) de la Ley 5867, lo que aplicarÃa es una reforma tácita, debiendo interpretarse el alcance del nuevo porcentaje de prohibición, es decir 30%, el cual además se desprende del espÃritu integral de la Ley 9635".
d.- En aras de evitar una discriminación odiosa entre profesionales del sector público ₋en el caso especÃfico de los profesionales en derecho que ingresen a laborar, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, acorde con la integralidad de la Ley 2166 y con las reformas aplicadas en materia de prohibiciones por medio de su artÃculo 57, se desprende una intención de homogeneizar la forma en que se reconoce el pago de la compensación por prohibición en las distintas instituciones públicas bajo el ámbito del artÃculo 26 de la Ley 2166, por lo que es válido afirmar que de igual forma, se estarÃa configurando una reforma tácita, en virtud de la cual debe prevalecer la disposición establecida en el artÃculo 36 de la Ley 2166 con respecto al artÃculo 5 de la Ley 5867, de modo que se interprete que el cálculo de la prohibición para los profesionales en derecho que ingresen al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial o al Tribunal Supremo de Elecciones deberá calcularse sobre el salario base del puesto en el que se desempeñan y no sobre el salario más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública.
e.- El artÃculo 36 de la Ley 2166 predomina con respecto a todas aquellas omisiones o contradicciones cometidas en las reformas expresas a leyes especiales que regulan el tema del pago de prohibición, de modo que absolutamente todas las personas profesionales que ingresen a desempeñar labores en la Administración Pública, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, ganen por concepto de prohibición, sin distinción alguna ya sea un 30% (licenciados) o un 15% (bachilleres universitarios) calculado sobre el salario base del puesto que desempeñan.
f.- Para los profesionales en ciencias médicas, que se desempeñan en instituciones públicas incluidas bajo el ámbito de aplicación del artÃculo 26 de la Ley 2166, prevalecen todas las disposiciones establecidas en esta última con respecto a las disposiciones establecidas en la Ley 6836, salvaguardando los derechos adquiridos de quienes se...
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