Dictamen nº 304 de 05 de Diciembre de 2018, de Ministerio de Relaciones Exteriores
| Emisor | Ministerio de Relaciones Exteriores |
5 de diciembre de 2018
C-304-2018
Señora
Epsy Campbell Barr
Vicepresidenta
Ministra de Relaciones Exteriores y Culto.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. DM-775-2018, de fecha 3 de diciembre de 2018, mediante el cual, bajo la premisa de que los nombramientos de los puestos de Director y Director Alterno o Adjunto de las diferentes direcciones que conforman la estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se han realizado aplicando el criterio jurÃdico de que son puestos de confianza del más alto nivel polÃtico, y que en razón del pronunciamiento OJ-115-2018, de 23 de noviembre pasado, se cuestiona ahora tal proceder, a fin de contar con un criterio técnico jurÃdico vinculante que zanje el tema y proporcione certeza, consulta:
¿Es procedente interpretar que los puestos de Director de la Dirección de la Dirección General de PolÃtica Exterior, Dirección General de Servicio Exterior, Dirección de Cooperación Internacional, Dirección de Protocolo y Ceremonial del Estado y Culto, y el Instituto Manuel MarÃa Peralta, todos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, son puestos de confianza, en virtud de lo dispuesto en el inciso g del artÃculo 4 la Ley N° 1581 y sus reformas, tomando en consideración que quienes asuman los cargos de Dirección de estas instancias, deben ser funcionarios de confianza del jerarca, ya que en ellos se delegan las acciones de mayor sustantividad para cumplir con el proyecto definido por el Poder Ejecutivo, respecto de la PolÃtica Internacional del Estado costarricense?.
De ser procedente tal interpretación, ¿es -igualmente- procedente hacer extensiva la aplicación del inciso g del artÃculo 4 la Ley N° 1581 y sus reformas, respecto de los puestos de Director Adjunto o Alterno de las Direcciones enunciadas en el párrafo anterior, tomando en consideración que estos puestos incorporan una naturaleza funcional igual a la de los Directores?.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artÃculo 4 de la Ley Orgánica de la ProcuradurÃa General de la República, se aporta el criterio de la asesorÃa jurÃdica institucional, materializado en el oficio No DJO-845-2018, de fecha 30 de noviembre de 2018, de la Dirección JurÃdica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; según el cual: a pesar de reconocer el carácter de especialidad y diferenciación de los regÃmenes estatutarios de Servicio Civil - Ley No 1581- y del Servicio Exterior de la República - Ley No. 3530-, y de admitir que el sistema de carrera diplomática incluye expresamente los cargos de Directores entre las siete (7) categorÃas equiparadas para su alternancia (art. 9 de la Ley No. 3530), con base en una singular exégesis de los criterios cronológicos y de especialidad, hace una aplicación âextensivaâ de la norma contenida en el inciso g) del artÃculo 4 del Estatuto de Servicio Civil, introducida por la Ley No. 7767 de 24 de abril de 1998, para concluir que todos los puestos de Dirección del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto son cargos de confianza, excluidos del régimen de carrera diplomática, y por tanto, de libre nombramiento y remoción del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de la acreditación de la idoneidad técnica para el ejercicio del cargo; lo cual, a su juicio, conlleva la aplicación análoga del rango de Embajador del régimen del Servicio Exterior, por necesaria conjunción del inciso g) del artÃculo 4 de la Ley No. 1581 y el artÃculo 9 de la Ley No. 3530. Concluye entre otras cosas que la Opinión JurÃdica OJ- 115-2018 de fecha 23 de noviembre de 2018, emitida por la ProcuradurÃa General de la República, arriba a una serie de conclusiones que serÃan irrefutables si los puestos objeto de análisis estuvieran amparados al Régimen del Servicio Exterior, pero a su criterio no lo están.
I.- Consideraciones previas.
Partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurÃdicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema involucra, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Ãrgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurÃdico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurÃdico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.
Debe quedar claro también, que la ProcuradurÃa General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurÃdico,pues dicha labor obviamente excederÃa el marco jurÃdico de nuestras competencias (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017 y C-070-2018, de 17 de abril de 2018). Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable; la cual será vinculante (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).
II.- Jurisprudencia administrativa de la ProcuradurÃa General de la República sobre los temas atinentes a la consulta.
Como será de su estimable conocimiento, el tema en consulta ha sido indirectamente abordado en abstracto por esta ProcuradurÃa General; nos referimos al pronunciamiento no vinculante contenido en la OJ-115-2018, de 23 de noviembre pasado, en razón de una consulta similar formulada por la Diputada Karine Niño. Sin lugar a dudas, aquel pronunciamiento compendia gran parte de nuestra jurisprudencia administrativa concerniente a la materia en consulta y sin lugar a dudas, constituye fuente normativa del ordenamiento jurÃdico (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica âNo. 6815- y 7 de la Ley General de la Administración Pública âLGAP-), y como tal, es de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública, para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho.
Por la claridad y contundencia de los criterios jurÃdicos vertidos en aquel pronunciamiento, los cuales, por demás, resultan plenamente aplicables a la presente consulta, como un primer acercamiento al objeto de su gestión, será suficiente con trascribir en lo conducente aquel pronunciamiento OJ-115-2018 op. cit., para luego ahondar en las razones adicionales por las cuales se ratifica el criterio, según el cual, el artÃculo 4, inciso g) del Estatuto de Servicio Civil -introducido por Ley No.7767 de 24 de abril de 1998-, solo aplica con respecto a los cargos del más alto nivel de dirección, como podrÃa ser el caso del Director General del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, únicamente. Se dispuso, en el citado pronunciamiento, lo siguiente:
â A) Coexistencia de diversos Estatutos de Servicio en el empleo público y sus principios rectores.
Con base en una interpretación histórico-sistemática, la Sala Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia vinculante (art.13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) que si bien nuestros constituyentes originarios consignaron en la Constitución PolÃtica de 1949 que debÃa existir un régimen especial administrativo, no un único estatuto, que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario), lo cierto es que el legislador optó por regular la relación de empleo público, no de modo general ni en un solo cuerpo legal, sino de forma separada, bajo diversas regulaciones sectoriales que regulan, de forma especial y prevalente, las relaciones jurÃdico administrativas de servicio de determinados colectivos especÃficos de funcionarios públicos; promulgándose asà posteriormente diversos estatutos que hasta hoy coexisten en el Sector Público. De modo que en ese contexto, el Estatuto del Servicio Civil tiene alcances parciales, según su ámbito especÃfico de competencia, respecto de determinados órganos e instituciones del Estado (Entre otras muchas, las resoluciones Nos. 19901119 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, 19995966 de las 10:30 horas del 30 de julio de 1999, 2004-7476 de las 14:04 hrs. del 30 de abril de 2004 y 2018000231 de las 11:00 hrs. del 10 de enero de 2018, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
No obstante, aun frente aquel panorama atomizado, según ha reafirmado también la Sala Constitucional, se impone como lÃmite a cada una de esas regulaciones especiales, el cumplimiento de los principios básicos o rectores del régimen: de idoneidad y de estabilidad en el empleo, independientemente del régimen diferenciado que se adopte, de conformidad con lo dispuesto en los artÃculos 191 y 192 constitucionales. Asà lo reafirmó este Tribunal, en la sentencia No. 2001-5694 de las 16:23 horas del 26 de junio de 2001, al referirse al régimen diferenciado que regula a los funcionarios judiciales, en la sentencia No. 2011-014624 de las 15:50 horas de 26 de octubre de 2011, al pronunciarse sobre la autonomÃa administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, y en la sentencia No. 2006-17746 de las 14:36 horas del 11 de diciembre de 2006, al resolver sobre el Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad, entre otros casos (Resolución No. 2018000231 op. cit.).
De modo que estos principios y preceptos constitucionales referidos a la función pública, por la heterogeneidad del empleo público, admiten en nuestro medio una pluralidad de desarrollos normativos sectoriales igualmente lÃcitos, siempre y cuando no traspasen sus lÃmites (Resolución No. 2017020606 de las 09:20 hrs. del 20 de diciembre de 2017...
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