Dictamen nº 307 de 15 de Diciembre de 2017, de Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior
| Emisor | Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior |
C-307-2017
Director
Consejo Nacional de Acreditación
Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior
Estimado Señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio SINAE-421-2017 de 12 de octubre de 2017.
Mediante el oficio SINAE-421-2017 de 12 de octubre de 2017 se nos comunica el acuerdo tomado por el Consejo Nacional de Acreditación en su sesión N.° 1186 de 11 de octubre de 2017, artículo N.° 3, y conforme el cual se tomó la decisión de consultar a la Procuraduría General de la República las siguientes cuestiones jurídicas:
Que se determine el alcance de la personería jurídica instrumental que la Ley le ha reconocido al Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior en términos de gestión presupuestaria y administrativa, y
Que se determine si la Ley N.° 8256 de 2 de mayo de 2002 le ha reconocido al Sistema un grado de desconcentración máxima en relación con el Consejo Nacional de Rectores.
Según en la certificación del acuerdo de fecha 11 de octubre de 2017, la consulta que realiza el Consejo Nacional de Acreditación se origina en el interés institucional de determinar si la Ley le ha reconocido al Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior un grado de desconcentración y una personalidad jurídica instrumental que le otorguen a dicho Sistema una forma más eficiente y ágil de desempeñar su gestión. Esta misma explicación se nos ofrece en el oficio SINAE-421-2017 de 12 de octubre de 2017.
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Para efectos de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio del Asesor Legal Externo del Consejo Nacional de Acreditación, oficio sin número de fecha 14 de setiembre de 2017, el cual concluye que el Sistema Nacional de Acreditación es un órgano adscrito al Consejo Nacional de Rectores al cual se le ha dado personería jurídica instrumental para la gestión de sus fuentes de financiamiento y que le permite independencia en la presupuestación así como en la ejecución de sus recursos, lo que supone contar con su propia relación de puestos, tener su propio esquema de aprovisionamiento así como la estructura organizacional propia. Adicionalmente, concluye que el Sistema Nacional de Acreditación tiene un grado de desconcentración máxima.
Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. El Sistema Nacional de Acreditación es órgano con desconcentración en grado máximo, y b. En relación con el alcance de la personalidad jurídica instrumental del Sistema Nacional de Acreditación.
A.- EL SISTEMA NACIONAL DE ACREDITACION ES ORGANO CON DESCONCENTRACION EN GRADO MÁXIMO.
Es evidente que la relación inter orgánica natural que ordena el aparato administrativo, incluyendo al Consejo Nacional de Rectores, es la relación jerárquica, salvo desconcentración operada por Ley o por reglamento. Igualmente, desde lejana data se ha reiterado, en nuestra jurisprudencia administrativa que el hecho de que la Ley prescriba que un determinado órgano se encuentra “adscrito” a otra institución, no tiene, per se, una significación particular y propia. Es decir que el hecho de que la Ley establezca que un órgano se encuentra adscrito a una institución, no implica per se que dicho órgano goce de una alguna forma de desconcentración. En este sentido, importa transcribir el dictamen C-268-2008 de 30 de julio de 2008:
Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente
Luego, es claro que en virtud de que la desconcentración de un órgano tiene un carácter excepcional, lo cierto es que, entonces, para determinar si, en efecto, un órgano tiene tal carácter, y si su desconcentración lo es en grado máximo o mínimo, lo ideal, conforme la técnica legislativa, es que sea la propia norma escrita la que lo haya prescrito de forma expresa. Dicho de otra forma, una buena técnica legislativa sugeriría al Legislador establecer de forma expresa si está creando un órgano desconcentrado y cuál sería el grado de desconcentración a su favor.
No obstante lo anterior, debe advertirse que el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública admite que el Legislador pueda crear, de forma tácita, órganos desconcentrados. En este sentido, el numeral de cita nos indica que debemos entender que existe desconcentración mínima cuando la Ley haya transferido competencias decisoras o de resolución a un órgano inferior, el cual, a su vez, ha sido excluido de los poderes de avocación de competencia y revisión del superior. De seguido, el inciso tercero del mismo artículo 83 nos advierte que existirá desconcentración máxima cuando el inferior esté, además, sustraído de las órdenes, instrucciones o circulares del superior. Al respecto, es importante citar lo dicho en el dictamen C-305-2009 de 28 de octubre de 2009:
La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.
Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente...
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