Dictamen nº 355 de 27 de Octubre de 2014, de Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

EmisorMinisterio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

C-355-2014

27 de octubre del 2014

Licenciado

Celso Gamboa Sánchez

Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme al oficio N° 0055-2013 DM fechado 10 de enero del 2013, suscrito por el entonces Ministro de Seguridad, Lic. Mario Zamora Cordero.

En el citado oficio, luego de hacer un recuento de antecedentes relacionados con la Ley N° 7755 “Ley de Control de las Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional”, la Ley N° 8823 “Reforma de Varias Leyes sobre la Participación de la Contraloría General de la República para la Simplificación y el Fortalecimiento de la Gestión Pública”, así como la sentencia de la Sala Constitucional N° 16393 del 27 de noviembre del 2012, se nos plantean las siguientes inquietudes:

En la actualidad, a quién le correspondería ejercer la función calificadora y fiscalizadora tanto de los sujetos privados como de las municipalidades beneficiaras de partidas específicas.

En cuanto a las transferencias a gobiernos locales que presupuestariamente se incluyen en el Programa de Actividad Central del Ministerio de Gobernación y Policía, qué rol debería desempeñar el ministerio, ya que, por un lado, no podría interpretarse que se constituye en “administración concedente”, y por otro, si así fuera, tampoco ostenta la competencia para fiscalizar a una Municipalidad, máxime cuando esos recursos se otorgan bajo condiciones muy específicas.

En cuanto a la partida presupuestaria número 70104 280 2310 3120 650, respecto de la cual, a raíz de una consulta sobre el proyecto de ley respectivo, la Sala Constitucional dictó la sentencia N° 2012-016393 del 27 de noviembre del 2012, mediante la cual señaló que existía una violación al principio de especialidad presupuestaria, se consulta cómo debería proceder el Ministerio de Gobernación y Policía con las sumas que han ingresado a su presupuesto bajo la partida presupuestaria en cuestión.

Antes de referirnos a la gestión del mérito, nos permitimos ofrecer a esa Administración las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.

I. LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 1°, 3, 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

Las citadas normas disponen literalmente que:

“ARTÍCULO 1: NATURALEZA JURÍDICA: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“ARTÍCULO 3: ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

  1. Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

Así las cosas, se extrae, en primera instancia, que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

Además, como hemos señalado en anteriores ocasiones, si bien las normas señaladas inicialmente marcan las pautas para el ejercicio de nuestra función consultiva, lo cierto es que éstas no deben ser analizadas ni aplicadas en forma aislada. Es por ese motivo que esta Procuraduría General ha venido sosteniendo y desarrollando una línea de criterio en relación a los límites para efectos de la evacuación de consultas, siendo uno de ellos la competencia, en el sentido de que el ordenamiento jurídico haya atribuido la función consultiva a otro órgano especializado en una determinada materia.

Así, en numerosas ocasiones nos hemos pronunciado en cuanto a la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de la Hacienda Pública, dentro del cual entra lo referente al uso de los fondos públicos y su manejo presupuestario. En efecto, mediante nuestro dictamen N° C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (...)”.

Igualmente, en nuestro dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005, señalamos lo siguiente:

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Énfasis agregado. En igual sentido pueden verse los dictámenes N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005, C-402-2005 del 2005, C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005, C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010, C-037-2011 del 22 de febrero del 2011 y C-267-2014 del 2 de setiembre del 2014).

Teniendo en cuenta lo expuesto, y en concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que las inquietudes planteadas en la consulta que aquí nos ocupa, en relación con las partidas contenidas en el presupuesto de ese Ministerio para ser destinadas a los gobiernos locales y sus mecanismos de fiscalización, entran en el ámbito competencial de la Contraloría General, dadas las consideraciones ya expuestas sobre el particular.

Por ende, es el Órgano Contralor el que, en ejercicio de las competencias claras y expresas que el ordenamiento le confiere, según quedó visto, quien debe pronunciarse y evacuar las interrogantes planteadas en la consulta.

II. ANTECEDENTES SOBRE LA CONSULTA FORMULADA

Sin perjuicio de todo lo indicado, y en un afán de colaborar conla Administración en relación con las inquietudes formuladas, a continuación se procede a destacar algunos antecedentes que forman parte de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General sobre el asunto de su interés, así como algunos criterios que al respecto ha brindado el Órgano Contralor.

En primer término, nótese que la Contraloría General, en su oficio DFOE-DL-0254 del 1° de abril del 2011, dirigido a ese Ministerio –mencionado en la propia consulta- lo que dispone es que el Ministerio debe ocuparse de que los recursos transferidos a las municipalidades sean aplicados, es decir...

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