Dictamen nº 371 de 31 de Octubre de 2014, de Programa Integral de Mercadeo Agropecuario
| Emisor | Programa Integral de Mercadeo Agropecuario |
C-371-2014
31 de octubre de 2014
Señor
Gustavo A. Ulate González
Gerente General
Programa Integral de Mercadeo Agropecuario
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su memorial GG-252-12 del 16 de julio de 2012, mediante el cual se solicita criterio en cuanto a la interpretación del Transitorio I de la Ley 8375, concretamente plantea las siguientes interrogantes:
â¿Es prudente interpretar la norma de manera más beneficiosa al funcionario público al estar en un régimen estatal y no privado?
¿PodrÃa aplicar una resolución posterior que cambia la lÃnea jurisprudencial de interpretación de la norma atendiendo a los principios protectores del Derecho Laboral aunque la persona no tenga una resolución que expresamente lo señale?
¿PodrÃa desaplicar la interpretación que se habÃa venido dando en tanto existe una nueva posición jurisprudencial?
¿Cómo debo interpretar el transitorio de ley 8375?â
Antes de referirnos a la citada consulta, nos permitimos ofrecer a esa Administración las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vÃa judicial, que está sujeta a plazos judiciales perentorios.
OBSERVACIÃN PRELIMINAR SOBRE LOS ALCANCES DEL DICTAMEN
De previo a analizar el fondo del asunto consultado, hemos estimado necesario efectuar algunas observaciones sobre los términos en que fue planteada la gestión que aquà nos ocupa.
Lo anterior, en el sentido de que âcomo hemos sostenido reiteradamenteâ uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurÃdicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Ãrgano Asesor ha manifestado lo siguiente:
"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la ProcuradurÃa tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurÃdico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurÃdico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.
Atendiendo a que la ProcuradurÃa tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa Ãndole cuando se trate de âcasos concretosâ, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurÃdicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurÃdicas.
Es decir, la ProcuradurÃa se convierte por tal vÃa en un intérprete jurÃdico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÃLEZ, Antonio. "La ProcuradurÃa General Ãrgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la ProcuradurÃa en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)
Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:
âDe forma más reciente, este órgano técnico jurÃdico ha señalado que â...no obstante la competencia consultiva general que el artÃculo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la ProcuradurÃa ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, asà como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.
La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicarÃa una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurÃdico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La ProcuradurÃa desconocerÃa su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.â (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).
Bajo esa misma lÃnea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:
â3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurÃdicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, âindirectamente estarÃa trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamientoâ (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, âestarÃamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: âEsta ProcuradurÃa ha indicado, en innumerables
ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurÃdico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurÃdicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (...) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estarÃamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.â(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). â(...) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrÃan a ser objeto de las competencias del órgano o que podrÃan ver modificadas sus situaciones jurÃdicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artÃculo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.â(C-151-2002 del 12 de junio).â (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009).
Bajo ese entendido, hemos considerado admisible la consulta de mérito, en tanto las preguntas contenidas en el oficio remitido por parte de esa jerarquÃa están planteadas en forma genérica.
No obstante lo anterior, es necesario llamar la atención sobre el hecho de que, junto con el oficio de consulta, se nos remitieron una serie de antecedentes que hacen referencia al caso concreto de un determinado funcionario, e igualmente el criterio legal que se adjunta hace referencia a tal caso, lo cual no debió ser asÃ, toda vez que ese criterio jurÃdico interno debe efectuar un correcto análisis desde un punto de vista genérico, requisito que no fue observado por parte del asesor legal de la institución.
Asà las cosas, en el siguiente aparte entraremos a abordar por el fondo los aspectos jurÃdicos consultados, haciendo la advertencia de que se vierten desde el punto de vista genérico, de tal suerte que esas consideraciones deberá utilizarlas la Administración para analizar los casos concretos y adoptar bajo su responsabilidad las decisiones que correspondan a su ámbito de competencia.
SOBRE EL FONDO
Naturaleza jurÃdica del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario
Para efectos de abordar el régimen jurÃdico que resulta aplicable a sus funcionarios, conviene empezar señalando que el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) es una institución descentralizada, en virtud de lo dispuesto en el artÃculo 2 de la Ley № 6142 del 25 de noviembre de 1977, mediante la cual el Estado costarricense confirió su aval al Instituto de Fomento y AsesorÃa Municipal (IFAM) en el Contrato de GarantÃa suscrito con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Los artÃculos de la citada Ley, al respecto indican lo siguiente:
âArtÃculo 2°âPara llevar a cabo la realización del...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba