Dictamen nº 396 de 12 de Octubre de 2020, de Defensoría de Los Habitantes de la República

Emisor:Defensoría de Los Habitantes de la República

12 de octubre de 2020

C-396-2020

Señora

Catalina Crespo Sancho

Defensora de los Habitantes

Defensoría de los Habitantes de la República

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DH-0826-2020, de fecha 22 de setiembre de 2020, por el que formula dos interrogantes a fin de obtener el criterio vinculante de la Procuraduría General, por un lado, acerca de la nominalización de las anualidades y de un incentivo especial durante ascensos interinos en esa institución, y por el otro, sobre una aparente antinomia normativa entre el artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley N° 9635, y el artículo 14 incisos d) y f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H.

En concreto se consulta ahora lo siguiente:

  1. - ¿Cuál es el monto del incentivo de anualidad y el incentivo por trabajar en la Defensoría de los Habitantes, que se debe aplicar a los funcionarios que se encontraban ascendidos de manera temporal al momento en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas el 04 de diciembre de 2018, si el que corresponde a la clase de puesto a la que están ascendidos interinamente de manera temporal o a la clase de puesto que ocupan en propiedad?

  2. - Conforme lo expuesto, la segunda consulta concreta es: ¿Carece de regularidad jurídica el artículo 14 incisos d) y f) del Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H-, al haber incluido regulaciones opuestas y no contempladas en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –reformado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DH-DAJ-817-2019, fechado el día 19 de setiembre de 2020, según el cual, en lo conducente: “(...) Existe una antinomia jurídica entre el artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley N° 9635 y el artículo 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, respecto a la revalorización de las anualidades en ascensos de puesto (...) Obsérvese que en un inicio la norma legal permitía la revalorización de las anualidades de acuerdo a la categoría del nuevo cargo al cual se ascendía, posibilidad que cercenó la reforma legal, al estipular claramente que bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos, es decir, las anualidades que ya fueron reconocidas al trabajador en el puesto inferior, por lo que no podría venir una norma reglamentaria a cambiar la voluntad legislativa (...) el supuesto de los funcionarios en la Defensoría que al momento de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 se encontraban nombrados en ascenso interino, considera esta Dirección de Asuntos Jurídicos que por tratarse de un nombramiento realizado con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 9635, se debe respetar los cálculos convenidos entre patrono y trabajador, que además se venían ejecutando de previo a la ley, por lo que deberá reconocérseles los incentivos según ese puesto, es decir, no puede aplicarse la ley retroactivamente en perjuicio de los derechos que tenía la persona trabajadora en el puesto que ostenta, no obstante al ser un ascenso interino, no puede considerarse un derecho adquirido el cálculo de las anualidades y los incentivos del puesto superior una vez que regresa a su puesto en propiedad, precisamente por la precariedad de su nombramiento (...) Existe una antinomia jurídica entre el artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley N° 9635 y el artículo 14 inciso f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, respecto al reconocimiento del tiempo prestado por funcionarios públicos en otras instituciones del Estado para el cálculo de anualidades (...) en el sentido de que para el cálculo de anualidades, no se deberá reconocer el tiempo prestado en otras instituciones estatales, toda vez que el legislador suprimió del artículo 12 el inciso d) que regulaba la facultad de reconocimiento (...)”.

Advertimos desde ya que, por las razones expositivas, no nos ceñiremos al orden en que fueron formuladas las preguntas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

I.- Antinomia aparente por interpretación incompleta de normas.

Es obvio que se acusa una aparente antinomia normativa, entre el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y el ordinal 14, incisos d) y f), del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificados por los artículos 1 y 2 de los Decretos Ejecutivos Nos. 41807 de 23 de julio de 2019 y 41904 de 9 de agosto de 2019, respectivamente, en cuanto a la revalorización de anualidades por arrastre en casos de ascenso y el reconocimiento del tiempo servido con anterioridad en otras entidades del Sector Público, pues a criterio de la consultante, con base en la reforma legal instaurada, ambos supuestos son improcedentes.

Según hemos advertido, con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas diversas, pertenecientes al mismo sistema y con igual ámbito de aplicabilidad, que atribuyan al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas irreconciliables , por regla de principio, una de las dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del sistema (Dictámenes C-327-2015, de 30 de noviembre de 2015 y C-147-2018, de 19 de junio de 2018).

La situación de las normas incompatibles entre sí, es entonces una dificultad habitual para la aplicación del derecho, y su presencia es un defecto que se tiende a eliminar o corregir por los operadores del derecho con base en criterios tradicionales, regidos por los principios denominados “lex superior, lex specialis y lex posterior”.

No obstante, según reconoce la doctrina académica la incompatibilidad de normas puede ser aparente, en el tanto los preceptos y normas involucradas no son en realidad contradictorios ni incompatibles, sino que en su aplicación al caso específico aparentan estarlo producto de una interpretación incompleta que de éstas se ha hecho, especialmente de las reglamentarias. Y en el presente caso nos parece que, en realidad no se está ante una situación de antinomia normativa que deba resolverse por medio de alguno de los criterios tradicionales que conlleva a desaplicar alguna de las normas en conflicto.

Creemos necesario, como alternativa propender por una interpretación correctiva de las disposiciones normativas involucradas que permita no eliminar una de ellas del sistema, sino la incompatibilidad aparente de éstas; conciliándolas a través de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos. Así, partiendo del supuesto de que las normas admiten realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido de los preceptos discutidos; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad, atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4).

Cabe destacar que ese ejercicio interpretativo ya se hizo en el caso específico del ordinal 14, inciso f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificado el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 41904 de 9 de agosto de 2019; esto mediante dictamen C-173-2020, de 11 de mayo de 2020, por el que se determinó que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido anteriormente en las diversas instituciones del sector público, y que, por último trascribiremos. Ahora nos dedicaremos interpretar, de manera correctiva, el artículo 14, inciso d), del citado Reglamento, modificado por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 41807 de 23 de julio de 2019, a fin de que la norma que contiene se ajuste a la contenida en el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y cumpla así fielmente con su instrumentalización, complementación y desarrollo, como secundum legem –de acuerdo con la ley-.

II.- Decreto Ejecutivo Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -secundum legem - y su interpretación correctiva.

Comencemos por señalar que la potestad reglamentaria le ha sido otorgada a la Administración por disposición Constitucional –artículo 140- y a su vez encuentra sustento legal en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha potestad comprende la posibilidad de parte de la Administración de dictar actos administrativos con carácter general que se constituyen en una norma jurídica con eficacia de rango inferior a la ley (Entre otros, dictámenes C-140-2009, de 18 de mayo de 2009 y C-058-2014, de 26 de febrero de 2014).

Y si bien existen diferentes tipos de reglamentos, sin duda, el Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, como su propia denominación lo evidencia, es un típico reglamento ejecutivo – art. 140.3 de la Constitución Política-. Y como tal, “...El reglamento ejecutivo responde al principio...

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