Dictamen nº 407 de 19 de Noviembre de 2014, de Directorio Asamblea Legislativa
| Emisor | Directorio Asamblea Legislativa |
19 de noviembre del 2014
C-407-2014
Señor
Martín Alcides Monestel Contreras
Primer Secretario
Directorio Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio número PS-DL-102-06-2013, de fecha 05 de junio del 2013, reasignado a mí despacho el 11 de setiembre del 2014, en el cual nos consulta sobre el pago de jornada extraordinaria. Específicamente se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:
“1. Es procedente el pago de tiempo extraordinario para funcionarios asistenciales del cuerpo colegiado que ocupan puestos de confianza y que desempeñan labores administrativas... ¿es procedente el pago de tiempo extraordinario de personal administrativo destacado en el Directorio Legislativo?
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Es procedente utilizar la excepción establecida en el artículo 14 del “Reglamento para el trámite, el pago y la compensación de horas extra en la Asamblea Legislativa”, a efectos de que se pueda facultar el pago de tiempo extraordinario para los funcionarios que ocupan puestos ya sea de confianza o administrativos destacados en el Directorio Legislativo
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¿Está por encima el principio de legalidad sobre el principio de primacía de la realidad?
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-... ¿rigen las normas del derecho laboral o tiene primacía la reglamentación interna?
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¿Procede el tiempo compensatorio para el personal asistencial del Directorio Legislativo?
I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES
Importante acotar que, conjuntamente, con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número CON-008-2013 de fecha 06 de febrero del 2013, el cual, en relación con el tema que nos ocupa, concluyó:
“...con fundamento en el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, artículo 11 del Reglamento Autónomo de la Asamblea Legislativa, y el párrafo in fine del Reglamento para el trámite, el pago y la compensación de horas extra en la Asamblea Legislativa, si procedería por parte del Directorio Legislativo tomar las medidas para ejecutar el pago de tiempo extraordinario para el personal de confianza que laboren en el Directorio, siempre y cuando los argumentos esgrimidos por el órgano colegiado, obedezcan a criterios de necesidad y oportunidad debidamente justificados por los integrantes de dicho órgano para el debido cumplimiento de sus funciones...”
II.- SOBRE LOS SERVIDORES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE LOS TUTELA
Tomando en consideración que lo consultado se circunscribe a la posibilidad de cancelar tiempo extraordinario a funcionarios tanto de confianza, cuanto regulares, de la Asamblea Legislativa conviene, como punto de partida, realizar un breve análisis del marco jurídico que regula la relación de empleo en la que estos se encuentran inmersos.
Con tal finalidad, se impone señalar que de conformidad con el cardinal 2 de la Ley número 4556, denominada Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, está última es conformada por dos tipos de servidores, los regulares y los denominados de confianza.
Así, el ordinal dicho, dispone:
“Para los efectos de esta ley, se considerarán servidores de la Asamblea Legislativa todos los empleados a su servicio nombrados por acuerdo formal del Directorio publicado en el Diario Oficial; se clasificarán en regulares y de confianza. Los empleados de confianza se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XV de la presenta ley.”
De la norma transcrita se sigue, sin mayor dificultad que, los funcionarios dichos, tienen en común el nombramiento realizado por el Directorio de la Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial La Gaceta, empero, los regímenes que los regulan difieren en cuanto a la designación y remoción.
Tenemos, entonces que, según lo dispuesto en el artículo 8 del cuerpo de normas supra citado, los servidores regulares del Primer Poder de la República, están subsumidos en el régimen estatutario del Servicio Civil. Nótese que este, señala:
“Artículo 8º.- Corresponderá a la Dirección General, el reclutamiento y selección de personal de la Asamblea Legislativa, con base en los procedimientos estatutarios y reglamentarios del Régimen de Servicio Civil.”
A partir de lo expuesto, no cabe duda que, los funcionarios en análisis gozan de estabilidad en sus puestos y deben cumplir con la idoneidad comprobada que establecen los ordinales 191 y 192 de la Constitución Política.
Tocante al punto en análisis, este órgano técnico asesor, ha sostenido:
“...El Régimen de Servicio Civil es un sistema jurídico-administrativo, que busca garantizar la eficiencia de la Administración Pública.
Encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política en los artículos 191 y 192. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:
Artículo 191.-“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.
Artículo 192.-“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.
Sobre este punto la jurisprudencia de la Sala Constitucional, ha señalado:
“(...) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro de sector público como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente. Dicho régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (...) Las relaciones laborales existentes entre el Estado y sus servidores deben concebirse como un todo, regulado por principios, disposiciones y políticas generales, sin distinción, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley, respecto de los centros funcionales de los que dependan aquellos servidores”.
De lo anterior derivamos que entre el Estado y sus servidores públicos existe una relación especial de empleo público, que encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política, llamada comúnmente “relación estatuaria”, que se rige por el Derecho Público. (Resolución N° 1696-92. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas treinta minutos horas del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos)
En concordancia con las normas anteriores, los artículos 1 y 2 del Estatuto de Servicio Civil, señala que “el Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores”...
Si bien en principio se podría pensar que todos los servidores públicos deben estar cubiertos por el Estatuto del Servicio Civil, del artículo 192 constitucional se desprende la posibilidad de que ciertos funcionarios sean excluidos del Régimen de Servicio Civil, sea a través de una norma legal o de la propia Constitución Política...”
Ahora bien, respecto de aquellos que ocupan plazas de confianza, cabe mencionar que, se ubican dentro de las excepciones dispuestas por la norma constitucional, ya que, se encuentran excluidos de la regulación estatutaria.
En la especie, la Ley 4556 destina un capítulo completo para la tutela de los funcionarios recién citados, puntualmente, los cardinales 44 al 54, en estos se establecen, las reglas que les resultan aplicables, señalando como tales a la secretaria personal del Presidente de la Asamblea y los que prestan servicios a las fracciones políticas.
Indican, además, que el nombramiento de aquellos recae en el Directorio de la Asamblea Legislativa, sin embargo, este lo realizara a solicitud del Presidente de esta última o de su homónimo de fracción, dependiendo del puesto a designar.
Así, los ordinales subsiguientes determinan las obligaciones, remoción, pago y posibilidades de ingreso como servidores regulares de los sujetos que nos ocupan. Deviniendo relevante, únicamente, determinar que, su nombramiento y libre remoción no implica que escapen de cumplir los requerimientos exigidos para el puesto a desempeñar.
Referente al tópico en estudio, esta Procuraduría ha dicho:
“...En primer término debemos partir de la base que las personas nombradas en las distintas fracciones políticas del Poder Legislativo, ocupan cargos de los comúnmente denominados “de confianza”; determinados así por la misma Ley de Personal de la Asamblea Legislativa No. 4556 del 29 de abril de 1970, normativa que en su artículo 2º, hace la distinción entre los distintos tipos de funcionarios que laboran en esa institución, sea, por un lado los servidores regulares y por otro, los de confianza; particularmente los numerales 44 y 45 de la ley de referencia, con...
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