Dictamen nº 468 de 04 de Diciembre de 2020, de Defensoría de Los Habitantes de la República
| Emisor | Defensoría de Los Habitantes de la República |
04 de diciembre del 2020
C-468-2020
Señora
Catalina Crespo Sancho, PhD
Defensora de los Habitantes
Defensoría de los Habitantes de la República
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° DH-0781-2019, fechado 2 de octubre del 2019, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con las siguientes interrogantes:
“1. En el caso de funcionarios que se han trasladado desde otras instituciones públicas a la Defensoría de los Habitantes, mediante el procedimiento de movilidad horizontal en el sector público, contemplado por el Decreto Ejecutivo No. 22317-MP-MIDEPLAN del primero de julio de 1993, sírvase determinar:
¿A partir de qué momento el servidor público pasa a ser funcionario de la Defensoría de los Habitantes:
Desde la firma del documento tripartito (Firma del Jerarca de la Institución Pública desde la cual se traslada el funcionario; firma del funcionario público y firma de Jerarca de la DHR que funge como institución receptora o de destino).
Desde el momento en que el funcionario se traslada físicamente de la institución receptora a la institución de destino; o,
¿Desde el momento en que el funcionario pasa, formalmente, de la planilla de Recursos Humanos de la institución de origen a la planilla de la Defensoría de los Habitantes?
En una situación de traslado horizontal, amparada por el Decreto de cita y autorizada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), cuando anterior a la fecha de rige del traslado, la persona se traslada a prestar servicios en la institución que recibe la plaza, en ese lapso: ¿En cuál de las dos instituciones recae la relación laboral?
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En el caso del funcionario que se traslada a la Defensoría a través del procedimiento de traslado por movilidad en el sector público, de conformidad con el Decreto Ejecutivo No. 22317-MP-MIDEPLAN del primero de julio de 1993, sírvase determinar: Si esa persona trasladada continúa recibiendo su salario completo de parte de la institución que cedió la plaza, de conformidad a cómo lo establece la normativa de la STAP, ¿tiene la institución receptora de dicha plaza alguna obligación de reconocer ajustes salariales retroactivos a la fecha de rige de la resolución de traslado de la plaza?.
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Habiendo entrado en vigencia el Título III de la nueva Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley No.9635), a partir del 04 de diciembre de 2018: ¿El cálculo del salario de la plaza trasladada a partir del 01 de enero de 2019, a la Defensoría de los Habitantes (Ley de presupuesto Ordinario y Extraordinario No.9632) se debe hacer con base en la estructura salarial de la Defensoría anterior (a la entrada en vigencia de) la Ley No. 9635 ó de acuerdo con la nueva estructura salarial de la Defensoría de los Habitantes, modificada por dicha ley (a partir del 04 de diciembre de 2018)?.
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¿Tiene derecho la persona ocupante de la plaza trasladada, a partir del 01 de enero de 2019, para que se le reconozca el valor de sus anualidades (prestadas con anterioridad a su ingreso a la Defensoría) de acuerdo con la estructura salarial de la Defensoría de los Habitantes vigente antes del 04 de diciembre de 2018? (Fecha de entrada en vigencia de la Ley No.9635) Es decir, para que las anualidades adquiridas previamente al 01 de enero del 2019 sean pagadas a un 3.5% (del Régimen) de la Defensoría de los Habitantes y no al 1.96% del Régimen de Servicio Civil al cual pertenecía esa plaza?
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Tomando en consideración que a los servidores del sector público se les reconocerá, para efectos de reconocimiento del incentivo por anualidad, el tiempo de servicio prestado en otras instituciones del sector público. ¿cómo se determina, por parte de la Defensoría, la anualidad por el tiempo servido en otra institución estatal, en la que laboró de manera previa a su ingreso en la Defensoría? ¿Con base en el monto establecido por régimen laboral de esa otra institución; o, ¿por el monto que estipula el régimen propio de la Defensoría de los Habitantes?
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En el caso concreto de un funcionario de la defensoría de los habitantes, al que se le haya reconocido el rubro de la anualidad servida en otra institución por el mismo monto de que si lo hubiera hecho en la institución, sírvase contestar lo siguiente: ¿Puede la Defensoría de los Habitantes de la República revalorizar el cálculo del incentivo de la anualidad en relación al reconocimiento de los años previos servidos por el funcionario en otra institución del Estado?
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica de la Defensoría de los Habitantes, materializado en el oficio DAJ-178-2019, de fecha 12 de setiembre del 2019, el cual si bien es cierto procede a evacuar la consulta de la señora Defensora de los Habitantes, dicho abordaje jurídico se realiza en atención a lo planteado en el oficio Nº RH-167-2019 de fecha 11 de junio de 2019, elaborado por el Departamento de Recursos Humanos (el que remite a la Asesoría Legal) y en el que se esbozan cuatro interrogantes técnicas que resultan de interés elevar en consulta a esta Procuraduría General, debido a la existencia de criterios contrapuestos entre ese Departamento de Recursos Humanos y la Dirección Jurídica, relacionados con el cálculo y reconocimiento de rubros salariales de funcionarios de la Defensoría que provienen -por la vía del traslado horizontal- de otras instituciones públicas. En consecuencia, solicita a la Dirección Jurídica respuesta a las cuatro interrogantes contempladas en el referido oficio.
En primer orden, se extrae del análisis del contenido del criterio N° DAJ-178-2019 que este fue elaborado con el fin de atender las interrogantes técnicas del Departamento de Recursos Humanos de esa Defensoría; es decir, no fue realizado para atender concretamente la consulta que nos ocupa.
Lo anterior, podría acarrear una inadmisibilidad de la consulta por incumplimiento de un requisito ineludible, tal y como ya se le advirtió a la señora Defensora en el dictamen C-279-2019 del 26 de setiembre de 2019:
“ (...) Se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica:
“Artículo 4º.–CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”
Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
También, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018 y C-074-2019 de 21 de marzo de 2019).” (El subrayado no pertenece al original)
No obstante, en especial y excepcional consideración del tiempo transcurrido desde que se formuló la presente consulta, y por el innegable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las múltiples dudas que formula, con el único afán de orientarla en la búsqueda de respuesta a esas interrogantes, se realizará un análisis jurídico general sobre los dos grandes temas consultados, en orden a los traslados horizontales contemplados por el Decreto Ejecutivo No. 22317-MP-MIDEPLAN del primero de julio de 1993 y...
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