Dictamen n° 344 de 10 de Diciembre de 2009, de Instituto Nacional de Aprendizaje
| Emisor | Instituto Nacional de Aprendizaje |
10 de diciembre, 2009
C-344-2009
Señor
Ricardo Arroyo Yannarella
Gerente General
Instituto Nacional de Aprendizaje
Estimado señor
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su Oficio GG-0822-2009 de fecha 16 de setiembre del 2009, según el cual requiere criterio jurídico acerca de la procedencia del reconocimiento de anualidades para los servidores que hayan laborado en
Se adjunta criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.
En primer término, es pertinente advertir que de conformidad con lo dispuesto en los ordinales 1, 2, 3, inciso b, y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta Procuraduría ostenta el carácter de órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, por lo que nuestros pronunciamientos se emiten en forma general y abstracta, quedando vedada la posibilidad de referirnos a situaciones concretas y particulares de consultas formuladas sobre las cuales depende una decisión por parte de la administración activa. Sin embargo, como una forma de colaboración institucional y en aras de brindar líneas generales de orientación jurídica que les permita adoptar la decisión de interés, se emite el criterio haciendo abstracción del caso concreto.
Como punto de partida, este Despacho estima conveniente precisar y delimitar la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica y el régimen de empleo aplicable en las empresas públicas, para posteriormente analizar si es procedente o no el reconocimiento de anualidades para funcionarios que hayan laborado en dicha Editorial.
I. NATURALEZA JURÍDICA DE LA EDITORIAL COSTA RICA:
La Ley N° 2366 de 10 de junio de 1959 y sus respectivas reformas, “Ley de Creación de Editorial Costa Rica” no indica expresamente cuál es la naturaleza jurídica de esa Editorial, por lo que a fin de subsanar dicha laguna legal, ésta Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, en distintas oportunidades ha procedido a realizar el análisis respectivo. En tal sentido, se han adoptado tres posiciones para explicar cuál es su naturaleza jurídica: a) como ente público estatal; b) como institución pública no estatal, y; c) como empresa pública.
En efecto, en el Dictamen C-174-92 del 28 de octubre de 1992 se estableció que la Editorial Costa Rica, en razón de sus fines de interés público, las prerrogativas que por mandato de ley le fueron otorgadas, la integración de su máximo órgano director, la constitución de su capital y por su organización interna, era un ente estatal. La anterior postura se mantuvo hasta el año 1998 cuando en el Dictamen C-124-98 del 23 de junio de 1998, el Gerente General de la Editorial Costa Rica solicitó nuestro criterio sobre cuál era la naturaleza jurídica de la Editorial, llegándose a la conclusión de que la Editorial en mención era una institución pública no estatal, ello “ Tomando en cuenta el hecho de que la Editorial Costa Rica fue creada por ley, que sus fines son públicos, que su capital esté formado por una subvención del Estado con cargo del Presupuesto Ordinario Nacional y por los fondos que genere (que son públicos también), que disfruta de ciertos beneficios fiscales, que opera con independencia del Poder Ejecutivo o de otra institución, podemos concluir que es una institución pública no estatal, entendido aquí el Estado como el Gobierno Central de la República, tal y como lo define el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública ” (en ese mismo sentido, ver dictamen C-028-2002 del 23 de enero del 2002).
Ahora bien, en un nuevo estudio del tema, mediante Dictamen C-052-2002 del 21 de febrero del 2002 se varió la anterior tesis, estableciéndose que la Editorial Costa Rica no es una institución pública estatal, sino una empresa pública. En dicho dictamen se indicó que “(…) la circunstancia de que una entidad pública realice actividad empresarial (y de ese hecho su régimen jurídico sea diferente) no entraña que deba ser calificada como ente público no estatal, según la conceptualización que se ha hecho anteriormente. En efecto, las empresas públicas ya sea que estén organizadas bajo formas de Derecho Público, ya que constituyan sociedades comerciales, no son técnicamente entes públicos no estatales. Por consiguiente, la actividad empresarial que desarrolla la Editorial de Costa Rica y el control a que está sujeta, no permiten afirmar que se esté ante un ente público no estatal. Dicha afirmación tiene el mismo grado de incorrección que aquélla que pretenda establecer que la Editorial es un órgano del Poder Ejecutivo. Ahora bien, ateniéndonos a la actividad material que desarrolla la Editorial, ésta debe ser conceptuada como una empresa pública. Como es sabido, una empresa puede ser organizada bajo formas de Derecho Público o de Derecho Privado. Ello significa que al crear la empresa, el legislador puede recurrir a una organización propia del Derecho Público, como lo es el ente institucional (caso de nuestras empresas públicas organizadas como instituciones autónomas) o por el contrario, recurrir a las formas societarias regidas por el derecho comercial y, en concreto la sociedad anónima, vb.gr. Correos de Costa Rica S. A. o la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. (…)” (el resaltado y subrayado no es del original).
Sobre los rasgos distintivos que caracterizan a la empresa pública, la Sala Constitucional ha indicado:
“ Mediante la empresa pública, la Administración Pública, central o descentralizada, interviene, de forma directa o indirecta, en un sector del mercado o de la economía desarrollando una actividad industrial, mercantil o agropecuaria con el propósito de satisfacer fines públicos. El fundamento de la iniciativa o intervención pública en la economía o el mercado, encuentra asidero en el artículo 50 de la Constitución Política al establecer que “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza” y en los principios de solidaridad y justicia social. La empresa pública, además de compartir los elementos de toda empresa, como lo son el desarrollo de un giro de forma profesional, habitual y continua, se caracteriza porque el empresario (titular o dueño de una empresa) es una Administración Pública – central o descentralizada -, la cual mantiene el control de mando, y persigue un fin de lucro como un instrumento para satisfacer determinados intereses o fines públicos. Consecuentemente, la empresa pública tiene un elemento subjetivo que es la participación de un ente público y otro objetivo que es el desarrollo de una actividad empresarial para el logro de fines públicos. En cuanto a las razones que justifican la empresa pública, la doctrina ha ofrecido varias, tales como los fallos del mercado o imperfecciones del sistema competitivo, la carencia de empresas industriales o comerciales de cierta magnitud y estabilidad, la existencia de monopolios naturales, la producción de bienes y servicios públicos, la necesidad de redistribuir los ingresos, la existencia de sectores estratégicos, etc. ”. (Resolución N. 2007-1556 de las 15:35 horas del 7 de febrero
De igual forma, en ese mismo voto, el carácter de empresa pública de la Editorial Costa Rica, es reafirmado por el alto Tribunal Constitucional:
“… Se trata, como se ve, de supuestos en que los entes públicos ejercitan una capacidad de Derecho Público y otra de Derecho Privado (artículo 1 de la Ley...
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