Dictamen n° 192 de 20 de Setiembre de 2013, de Ministerio de Economía, Industria y Comercio

EmisorMinisterio de Economía, Industria y Comercio

20 de setiembre, 2013

C-192-2013

Señor

Marvin Rodríguez Durán

Viceministro

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimado señor Viceministro:

Me refiero a su atento oficio N. VM-OF-023-13 de 5 de marzo último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría “sobre la facultad que tiene la administración de regular los precios a los Colegios Profesionales, siempre y cuando existan situaciones anormales en el mercado, como monopolios u oligopolios”.

Adjunta Ud. copia del oficio N. OF-AJ-07-2013 de 5 de marzo del presente año. En dicho criterio se sostiene que los Colegios Profesionales tienen como objeto regular el ejercicio de los agremiados a efecto de que se sujeten a imperativos éticos y científicos. Una protección de un interés público con el fin de salvaguardar el desempeño de las profesiones. Considera la Asesoría que la Sala Constitucional ha enfatizado en que esos entes colaboran en el señalamiento de tarifas que los agremiados deben tener en cuenta al momento de pactar la prestación de sus servicios y que esas tarifas tienen un mínimo o piso que el profesional no está autorizado a reducir, para evitar una competencia desleal y ruinosa. De lo que desprende que la fijación de tarifas por parte de los Colegios Profesionales tiene como propósito evitar una posible competencia desleal y ruinosa, pero no está dirigida a regular situaciones de mercado monopólicas u oligopólicas que puedan perjudicar a los consumidores, lo cual es tarea exclusiva de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 46 de la Constitución y 5 de la Ley 7472. Agrega que una práctica desleal de comercio comprende actos encaminados a atraerse clientela indebidamente, los cuales tienen por finalidad desprestigiar por medio del fraude y el engaño, los servicios y productos de su competidor y obtener los beneficios consecuentes. Estima que ese concepto está en contradicción con la visión de la Sala Constitucional y de la Procuraduría, en tanto la justificación para poder proceder a fijar las tarifas no coincide con la definición que el legislador ha dispuesto en la Ley 7472 sobre competencia desleal. La fijación de las tarifas de los Colegios Profesionales no está orientada a corregir las posibles fallas de mercado o a lograr una competencia efectiva. La regulación de parte de los Colegios se debe a la existencia de una condición de competencia que puede llegar a ser tan agresiva que lleve a situaciones ruinosas a los agremiados. Opina que los colegios profesionales no tienen por objeto ni cuentan con la potestad de valorar la estructura de un mercado y los posibles efectos sobre la población, como en el caso de monopolios u oligopolios. La ausencia de competencia en los mercados se traduce en situaciones de mercado en que la oferta de bienes o servicios se ve restringida a un solo oferente o proveedor o bien, unas pocas empresas que estén en condiciones de incurrir en conductas que les permitan actuar como un monopolio. Lo que permitiría que una determinad empresa, al no haber competidores pueda imponer condiciones de venta, calidad, precios y servicios. En presencia de ciertas condiciones de mercado, la Administración debe poder entrar a regular el tema de la competencia. El artículo 5 de la Ley 7472 permite regular por medio de fijación de precios, el establecimiento de márgenes de comercialización o cualquier otra forma de control. La intervención del Estado estaría justificada en tanto se compruebe la existencia de condiciones anormales en el mercado mientras que se mantenga en el tiempo. Concluye que la fijación de tarifas por parte de los Colegios Profesionales pretende evitar un ejercicio ruinoso de la profesión, pero no corregir fallas del mercado como estructuras monopólicas u oligopólicas que perjudiquen los intereses de los consumidores y del desarrollo económico del país. Añade que el Ministerio ha detectado situaciones en que un servicio se ofrece solo por una empresa o persona. Que el Estado tiene la obligación de intervenir en el mercado cuando existan condiciones anormales como monopolios u oligopolios. Que procede la fijación de precios de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 7472, aún en el caso de servicios en que exista una regulación de tarifas de parte de los respectivos colegios profesionales únicamente cuando se trate de circunstancias en que exista una situación de monopolio u oligopolio.

Se consulta si la Administración puede regular los precios a los colegios profesionales. Planteada así la consulta, su literalidad permitiría interpretar que su objeto es la regulación del accionar del colegio profesional al fijar tarifas, sea estas las que él cobre, sean las que fije para sus agremiados. El colegio profesional tiene tarifas que cobra a sus afiliados y que son decididas por éstos en virtud del principio corporativo. Y en el caso en que se trate de tarifas que el colegio como ente cobre a terceros (verbi gratia, visados) es normal que exista una norma que lo autorice y en razón del objeto y naturaleza podría discutirse si el monto pagado es un precio o bien, un tributo. Por demás, plantear una regulación sobre precios del colegio profesional tendría sentido si este ejerciera actividad económica en el mercado, supuesto que no es objeto de análisis en el informe de la Asesoría. Por lo que pareciera que la pretensión no es que el Poder Ejecutivo fije tarifas que cobre el colegio profesional.

Por el contrario, dados los antecedentes que se citan en el criterio legal, puede considerarse que el objeto de la consulta es determinar si el Poder Ejecutivo puede regular tarifas de servicios profesionales aun cuando exista una fijación por parte del colegio profesional respectivo. En cuyo caso, esa fijación se impondría por sobre la del colegio. El criterio legal del Ministerio plantea que, en aras de evitar situaciones monopólicas u oligopólicas en los servicios profesionales, la Administración (entiéndase Poder Ejecutivo) debe poder regular los precios u honorarios de los referidos servicios. De acuerdo con ese criterio, la fijación de tarifas por parte de los colegios profesionales responde al interés de que no haya una competencia ruinosa, mas no de una competencia desleal. Dicha fijación no regula situaciones de monopolio u oligopolio que puedan afectar a los consumidores. Lo que justificaría la competencia de la Administración Central, con base en el numeral 5 de la Ley 7472. Es por ello que el punto fundamental de este pronunciamiento es determinar si las tarifas de honorarios por servicios profesionales deben responder no solo a principios deontológicos (I) del resorte del colegio profesional sino si también deben sujetarse al derecho de la competencia (II), por lo que pueden ser regulados por el Poder Ejecutivo.

I-. UNA FIJACION DE HONORARIOS MINIMOS QUE RESPONDE A CRITERIOS DEONTOLOGICOS

Para determinados servicios atinentes a profesiones colegiadas, el ordenamiento ha atribuido a un ente público, el colegio profesional correspondiente, competencia para regular los honorarios profesionales (A). Esa competencia puede consistir en una fijación de honorarios por el colegio o en su propuesta al Poder Ejecutivo. En ambos casos se trata de honorarios mínimos por servicios prestados por miembros colegiados o afiliados al Colegio y cuya fijación responde a criterios deontológicos (B).

A-. FIJACION DE TARIFAS U HONORARIOS PROFESIONALES: UNA INTERVENCION PUBLICA EN LOS SERVICIOS PROFESIONALES

EL MEIC afirma la posibilidad de que la Administración intervenga en la fijación de precios de los colegios profesionales cuando se revelen situaciones monopólicas u oligopólicas.

El primer aspecto que se debe tomar en cuenta respecto de lo consultado es que para determinados servicios profesionales, el legislador ha decidido que las partes de la relación profesional no son absolutamente libres para fijar los honorarios correspondientes al servicio. Por el contrario, estos deben respetar las tarifas mínimas fijadas directa o indirectamente por los colegios profesionales.

La participación en la fijación de los honorarios de los servicios profesionales es de carácter público. Los colegios profesiones son entes de Derecho Público, parte de la Administración Pública, dictamen N: C-076-83 de 15 de marzo de 1983 . Por consiguiente, puede considerarse que esa fijación de tarifas constituye una intervención pública en el marco de la prestación de los servicios profesionales. Ello en tanto en que esa fijación está a cargo de un ente descentralizado, el colegio profesional, o bien, del Poder Ejecutivo bajo propuesta de ese ente descentralizado; en ningún caso resulta de una asociación privada o de conjuntos de profesionales.

Jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional reafirma la naturaleza pública de los colegios profesionales:

“Los Colegios Profesionales, por el carácter público de las funciones que desempeñan, constituyen entes públicos no estatales. Son considerados corporaciones de Derecho Público en el tanto están integrados por grupos de personas con intereses comunes; su sustrato es personal, lo que importa sobre todo porque es el grupo el que concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las asociaciones privadas, la pertenencia a la Corporación depende de una cualidad objetiva y es de carácter compulsiva en los casos que la ley así lo prevé expresamente. Ahora bien, al ser los Colegios Profesionales entes públicos no estatales que ejercen funciones públicas por delegación del Estado, necesariamente estas Corporaciones se encuentran sujetas al principio de legalidad, por lo que su competencia material y sobre quiénes puede ejercer las potestades que el Estado le otorga, son aspectos que se encuentran definidos por ley. Los Colegios Profesionales al ser necesariamente creados por ley -a raíz de un interés público-, se encuentran sustraídos del “principio de libertad de formación y de organización”...

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