Dictamen n° 043 de 20 de Marzo de 2013, de Consejo de Transporte Público
| Emisor | Consejo de Transporte Público |
20 de marzo del 2013
C-043-2013
Licenciado
Ricardo Jiménez Godínez
Auditor Interno
CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AI-O-13-044, del 6 de febrero del año en curso, mediante la cual requiere el criterio de este Despacho en relación con una serie de interrogantes relacionadas con el Servicio Especial Estable de Taxi.
De previo a dar respuesta a las distintas interrogantes, haremos un breve análisis sobre la naturaleza jurídica del servicio de transporte remunerado de personas, la situación presentada con respecto de la figura del porteo de personas y su necesidad de regulación en la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos modalidad Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, a través de la reforma introducida mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011.
A) El transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades, constituye un servicio público.
En primer lugar debemos tener claro que el servicio de transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades (autobús, taxi, etc.), constituye un servicio público.
Al respecto, téngase en cuenta que el concepto de servicio público no es estático sino cambiante, pues depende de la calificación que realice el legislador de una actividad económica en un momento histórico determinado. La “ publicatio” es, precisamente, la declaratoria constitucional o legal que define una actividad como servicio público. Esta declaratoria puede consistir, simplemente, en la definición de la actividad como de interés público, o bien, en la calificación expresa de la actividad como servicio público. La Sala Constitucional ha reconocido ese carácter cambiante del concepto de servicio público:
"Por ejemplo, el artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos contiene varias definiciones, entre ellas la de servicio público, como toda actividad que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificada como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarla a las regulaciones de esta ley. Como puede apreciarse, la determinación de si una necesidad es de interés público no es una cuestión jurídica, sino de hecho y circunstancial, que obliga –como ya se dijo- a un juicio de oportunidad y conveniencia. No existen actividades que por ‘naturaleza’ o imperativos del Derecho Constitucional sean propias del servicio público, sino que eso dependerá de cada sociedad, sus necesidades y en el ámbito –privado o público- en que estas se satisfagan de mejor manera." Sentencia n.° 517-98, de 14:32 horas del 26 de agosto de 1998. Lo subrayado no es del original.
Por su parte, la Procuraduría General de la República, en relación con el concepto y las notas características de los servicios públicos, ha señalado, entre otras cosas, lo siguiente:
“Indiscutiblemente se ha reconocido a la doctrina francesa como la más autorizada sobre el tema; por lo cual nos permitimos arrancar con la siguiente cita de BENOIT:
«El servicio público es una actividad administrativa que tiene por objeto una prestación, que asegurar a los particulares.
Con relación a los demás procedimientos de acción de Administración, el servicio público se caracteriza por el hecho que tiende a procurar una prestación a la población, es decir, que su finalidad es asegurar de forma positiva la satisfacción de una necesidad de la colectividad. El servicio público es un servicio prestado al público. La construcción y la conservación de las vías públicas, los cuidados a los enfermos en los hospitales públicos, los correos y telecomunicaciones, la enseñanza pública, las redes públicas de distribución de agua, gas y electricidad, los puertos y los aeródromos públicos, las bibliotecas públicas. He aquí algunos ejemplos de servicios públicos». (‘El Derecho Administrativo Francés’, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, l977, p. 931).
De la anterior definición podemos rescatar tres notas características del servicio público: a) Que es una actividad propia de la Administración; b) Que tiende a procurar una prestación a la población; y c) Que esa prestación deber ser garantizada de manera efectiva. Sin embargo, conviene anotar que no obstante ser en principio el servicio público una actividad propia de la Administración, ello no excluye la posibilidad de participación de los particulares en la gestión pública, por medio -especialmente- de la concesión de servicio público, como sucede a menudo con los transportes y servicios en puertos y aeropuertos.
En sentido concordante, se ha precisado que el servicio público -en su acepción estricta- constituye «... una variedad de la actividad administrativa que consiste ... en poner a disposición de los particulares prestaciones que les son útiles. Se trata en definitiva, de la expresión jurídico-administrativa de la idea de la procura existencial (Dasainvorsorge) y de la Administración que abastece, que proporciona y que actúa directamente para satisfacer las necesidades de los administrados (Leistende Verwaltung), según la concepción de FORSTHOFF, así como de la noción de la solidaridad social elaborada por DUGUIT» (Carmen Chinchilla Marín, ‘El servicio público, ¿una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales?’, en: ‘Estudios sobre la Constitución española’, t. II, Madrid, Civitas, 1991, p. 964).
Dicha actividad administrativa supone la publicatio, es decir, una decisión del poder público de garantizar, asumiéndola, la prestación de una actividad de interés general, en condiciones de igualdad (ibid., p. 959); actividad que, por encima de lo contingente, presenta dos elementos esenciales:
a) Titularidad pública: «La titularidad pública sobre determinada actividad significa que ésta ha sido reservada a los poderes públicos y sustraída a la libre iniciativa privada; es decir, que el Estado ... o las Corporaciones Locales han asumido su provisión y se obligan a prestarla como servicio al público, a todos, sin excepción, de una manera regular y continua. Si no hay titularidad pública, las actividades llevadas a cabo por particulares, aunque satisfagan intereses generales y estén sujetas a autorización previa, no serán servicios públicos, sino servicios privados de interés público. Por el contrario, toda actividad declarada servicio público continuará siéndolo aun cuando sea ejercida por particulares a los que se haya otorgado la correspondiente concesión».
b) La actividad consiste en la prestación que satisface los intereses generales de la comunidad: «Esta reserva de servicios a los poderes públicos tiene su razón de ser ... (Se) hace para servir a los intereses generales y asegurar a todos una digna calidad de vida. Porque a través de los servicios públicos ... se proporciona a la comunidad una serie de prestaciones, de la más diversa índole, que son necesarias para la existencia y desarrollo personal de sus miembros» (ibid., p. 963).
De lo expuesto hasta aquí y para el caso que nos ocupa, en nuestro criterio cobran especial relevancia dos asuntos ya mencionados y que deben en este momento rescatarse.
En primer lugar, que la naturaleza pública que puede comportar una determinada actividad servicial, presupone la respectiva declaratoria por parte del poder público; publicatio que, en nuestro ordenamiento, es un asunto rigurosamente reservado a la ley, por las restricciones a la libertad de empresa que la misma acarrea.
En segundo término, cabe también insistir en que es posible, y también cada vez más frecuente, la participación de sujetos no estatales en la prestación de los servicios públicos, con la autorización y bajo el control y vigilancia del Estado; aunque, como se advertía, no toda actividad privada de interés o utilidad pública constituye servicio público. […]”. Dictamen n.° C-190-96, del 27 de noviembre de 1996. Lo subrayado no es del original.
De lo anterior se desprende que la declaratoria de una determinada actividad económica como servicio público implica su nacionalización. Es decir, le atribuye al Estado su titularidad, de forma tal que solo éste o un particular autorizado, puede brindar el servicio.
Otro efecto de la declaratoria de servicio público es que la actividad económica sale del comercio de los hombres, no pudiendo estos desarrollarla en forma libre. La única forma de dedicarse a ella es mediante una concesión o permiso del Estado. Sin embargo, aún en tales casos, la titularidad del servicio la mantiene el Estado, limitándose el particular únicamente a su prestación efectiva.
En el caso del transporte remunerado de personas en vehículos automotores –en sus distintas modalidades autobuses y taxi-, repito, no cabe ninguna duda de que constituye un servicio público. En efecto, la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, n.° 3503 del 10 de mayo de 1965, califica al transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos como un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuya prestación puede ser delegada en los particulares, a quienes se autorice expresamente, de acuerdo con las normas establecidas en dicha ley (artículos 1 y 2).
En igual calificación se deriva de lo dispuesto en el artículo 5, inciso f) de la Ley de creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, n.° 7593 del 9 de agosto de 1996, que califica el transporte remunerado de personas como un servicio público.
En el mismo sentido, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, define a este medio de transporte como un servicio público que se explota mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba