Dictamen n° 265 de 25 de Octubre de 2011, de Dirección General de Servicio Civil
| Emisor | Dirección General de Servicio Civil |
C-265-2011
Doctor
Jose Joaquín Arguedas Herrera
Director General
Dirección General de Servicio Civil.
Estimado señor:
Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio DG-747-2009 de 18 de noviembre de 2009. Lamento la demora en la respuesta.
En dicho memorial se requiere que este Órgano Superior Consultivo determine si los dictámenes de la Procuraduría General de la República pueden surtir un efecto erga omnes o únicamente son de acatamiento obligatorio para la Administración consultante.
A efecto de satisfacer lo previsto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-639-200.
En dicho criterio legal se llegó a la conclusión de que los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo son solamente de acatamiento obligatorio para la Administración que haya consultado.
Con el propósito de evacuar la consulta planteada, se examinarán los siguientes puntos: a. En orden al carácter vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General, y b. En relación con la jurisprudencia administrativa.
I. EN ORDEN AL CARÁCTER VINCULANTE DE LOS DICTAMENES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Desde su creación, mediante Decreto Ley N.° 40 de 20 de junio de 1948, emitido por la denominada Junta Fundadora, la Procuraduría General de la República ha ejercido las competencias del Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, específicamente en materia jurídica.
En este mismo sentido, la Ley N.° 3848 de 10 de enero de 1957 – hoy derogada – establecía que una de las atribuciones de la Procuraduría era elaborar los dictámenes y pronunciamientos de acatamiento general para la Administración Central. Esto de acuerdo con el inciso c) del art. 10 de dicha Ley. No cabe duda, entonces, que la Procuraduría General tiene competencias propias de un órgano consultivo. Así se ha entendido en el dictamen C-88-1997 de 5 de junio de 1997:
“Es bien conocido que dichos órganos consultivos "... son aquellos que desarrollan una función consultiva, asesorando a los órganos activos, preparando así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a actuar. La función consultiva se desarrolla mediante dictámenes..." (Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Barcelona, BOSCH, 1970, pág. 128 y 129).”
Sin embargo , debe puntualizarse que a tenor de la Ley Orgánica de la Procuraduría de 1982, Ley N.° 6815, el Legislador no solamente le ha otorgado competencias consultivas a la Procuraduría, sino que además le ha dado el carácter calificado de Órgano Superior Consultivo. Esto desde su artículo primero.
Es decir que una de las funciones esenciales de la Procuraduría General es el ejercicio de la función consultiva superior en materia jurídica, la que se caracteriza porque una vez que se emita su dictamen, éste es definitivo. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes, la cual está expresamente regulada en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General. (Sobre el concepto de órgano superior consultivo ver: TORNOS MAS, JOAQUIN. LA POSICION INSTITUCIONAL DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN: REVISTA ESPAÑOLA DE LA FUNCION CONSULTIVA. N. 12. 2009. http://portales.gva.es/cjccv/refc/refc-n12/refc-n12.pdf )
En todo caso, debe destacarse que con la promulgación de su Ley Orgánica vigente, se ha establecido que los dictámenes que emita la Procuraduría General – por su condición de Órgano Superior Consultivo - despliegan un efecto vinculante en relación con la Administración que ha sometido el asunto a consulta. Esto ha constituido una innovación en relación con la anterior regulación legal.
Ahora bien, a pesar de lo anterior, se impone siempre ponderar que los dictámenes de la Procuraduría General son solamente vinculantes para el consultante, sin que dicho efecto se extienda al resto del entramado institucional de las Administraciones Públicas. Al respecto, es importante citar el dictamen C-221-1989 de 20 de diciembre de 1989:
“Sin embargo, la consulta continúa siendo facultativa (artículo 4º de la Ley Orgánica vigente). Ese carácter facultativo pretende conciliar la autonomía de las entidades descentralizadas e, incluso, la competencia propia de los órganos que integran la Administración Central. No obstante, una vez que se ha formulado la consulta y rendido el dictamen correspondiente, nada obsta que la Administración consultante se someta al criterio técnico-jurídico vertido por esta Institución. Sujeción que pretende mantener la unidad de criterios jurídicos en sede administrativa, así como procurar mayor seriedad y peso a los dictámenes emitidos.
Dado que el carácter vinculante de los dictámenes deriva de la consulta formulada, de ello se deduce que ese efecto jurídico sólo existe respecto o ente consultante, sin que se extienda al resto de la Administración Pública. Es decir, el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica consagra al efecto en cuestión respecto de la Administración Pública consultante. El término genérico "Administración Pública" no implica una eficacia genérica sino que el miembro de la Administración Pública que consulte queda vinculado por el dictamen. Este es el criterio que siempre ha mantenido la Procuraduría y que, incluso, lo externó con motivo del recurso de inconstitucionalidad incoado contra el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica.”
En efecto, de acuerdo con la lógica sistemática de los artículos 2 y 4 de la Ley Orgánica, el efecto vinculante de los dictámenes debe circunscribirse al consultante, en el tanto la consulta constituye, en principio, una facultad de los jerarcas superiores de la Administración, por lo que resultaría en un contrasentido que el dictamen incidiera, en grado vinculante, también en otras Administraciones. Esto, por supuesto, constituye un principio de respeto a las competencias de las administraciones públicas.
“ARTÍCULO 2º.— DICTAMENES:
Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.
ARTÍCULO 4º.— CONSULTAS:
Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio...
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