31 de mayo de 2011
C-118-2011
Doctora.
Ileana Balmaceda Arias
Presidente Ejecutiva
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio P.E. 24.038-11, de fecha 5 de abril de 2011 -recibido el 6 del mismo mes y año-, por el que una vez más esa institución autónoma somete a nuestro conocimiento una serie de interrogantes concernientes a la naturaleza jurídica del subsidio patronal complementario por incapacidad que se paga a los empleados de la Caja con base en los ordinales 8 del Reglamento Especial de Beneficios Sociales para Empleados de la Caja y 2.4 del Instructivo para el Registro, Control y Pago de las Incapacidades de los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social (C.C.S.S).
En concreto se consulta lo siguiente:
1) ¿Cuál es la naturaleza jurídica del subsidio patronal que se les cancela a los empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social, cuando se encuentran enfermos?
2) ¿Debe ser tomado en cuenta lo pagado por concepto de ese subsidio patronal, en los cálculos donde se considere el salario del trabajador, como lo son: el aguinaldo, las vacaciones, el salario escolar o cualquier otra prestación laboral?
3) ¿Se le deben aplicar las cargas sociales a ese subsidio patronal cancelado por la institución?
4) ¿Resulta jurídicamente procedente eliminar la práctica administrativa de pagar a los funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social el subsidio por enfermedad y maternidad por medio de la planilla de salario?
5) ¿Qué implicaciones abarcaría la eliminación de ese beneficio como salario para los trabajadores actuales y futuros de la Institución?
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, la presente consulta contiene la opinión de la asesoría jurídica, materializada en un oficio DJ-01094-2011, de fecha 12 de marzo de 2011.
I.-
La Procuraduría General de
la República, a petición de
la Presidencia Ejecutiva de
la Caja, en el año 2000 ya había emitido un dictamen puntual, con efectos vinculantes, sobre la materia en consulta.
Efectivamente, tal y como se alude en su consulta, una vez revisados nuestros archivos institucionales nos encontramos con que mediante oficio N° 21885 del 17 de noviembre de 1999, el entonces Presidente Ejecutivo de la Caja, Rodolfo E. Piza Rocafort, al igual que se hace ahora, solicitó el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si era jurídicamente posible eliminar la práctica administrativa de pagar a los funcionarios de la Caja Costarricense del Seguro Social el subsidio por enfermedad y maternidad por medio de la planilla de salario, o si existía algún impedimento legal para ello.
Como antecedente de interés, en aquel oficio se alude el criterio de la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense del Seguro Social sobre el asunto en consulta, indicándose lo siguiente:
"En diversas oportunidades la Dirección Jurídica ha sugerido modificar la práctica administrativa, consistente en tratar los pagos de subsidio por enfermedad a que se refieren los artículos 35 y 43 del Reglamento de Enfermedad y Maternidad y su complemento establecido en el artículo 8 del Reglamento de Beneficios Especiales de los Trabajadores de la Caja, como si fuera ‘salario’, de modo que conforme en derecho, sean tratados como ‘subsidios’ y ‘subsidios complementarios’ respectivamente. Con motivo de la elaboración de las normas sustitutivas del Laudo Arbitral que feneció el 31 de diciembre de 1993, conforme al análisis realizado conjuntamente con la Dirección de Recursos Humanos en octubre de 1993, se trató de lograr dicho ajuste, pero las autoridades superiores no consideraron oportuno aquel momento para ese cambio. Actualmente no existen nuevos elementos de juicio que pudieran conducir a considerar como una obligación de la Caja el mantener la citada práctica administrativa. Lo anterior significa que la institución puede, en el momento que lo estime conveniente, por resolución fundada, hacer las modificaciones que fueren del caso, toda vez que la práctica administrativa que se ha seguido no ha tenido la virtud, por sí misma de modificar la naturaleza no salarial de tales subsidios."
Y como es de su entero conocimiento, mediante dictamen vinculante C-008-2000, de fecha 25 de enero de 2000, la Procuraduría General de la República en ejercicio de su función consultiva, conforme a lo dispuesto en el artículo 2º de su Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), rindió criterio técnico jurídico vinculante; es decir, de acatamiento obligatorio para la Administración consultante.
Según refieren los antecedentes de aquella consulta, al igual de lo que se consulta ahora, las autoridades de la Caja han seguido la práctica administrativa de pagar el subsidio complementario por enfermedad y maternidad por medio de la planilla de salario. En la realidad, lo que ha ocurrido, es que la Administración ha asimilado ese subsidio al salario. Lo anterior se corrobora en el hecho de que al monto que le corresponde recibir al trabajador por concepto de subsidio, se le aplican las deducciones por cuotas de la seguridad social y, además, se contabilizan esas sumas para el cálculo de vacaciones, aguinaldo, antigüedad , auxilio de cesantía, etc.
Ahora bien, partiendo del hecho de que la Administración Pública–de la cual es parte la Caja- está sometida al principio de juridicidad administrativo, según el cual aquella sólo puede realizar los actos que están previa y expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico, y por existir una clara distinción dogmática-jurídica entre los conceptos de salario y subsidio, por lo que no son de ningún modo equiparables –salvo que el legislador así lo disponga-, la Procuraduría General en el dictamen C-008-2000 estimó que el procedimiento por el que las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social han venido cancelando el subsidio patronal complementario por incapacidad a sus empleados, por medio de la planilla de salarios, constituye una práctica administrativa “contraria a derecho”, y por ende, no es posible derivar de ella una autorización del bloque de legalidad a favor de la Administración para continuar actuando en esa dirección ni, mucho menos, derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidas a favor de sus trabajadores.
Y por lo expuesto, expresamente refirió que “(…) la Administración Pública no sólo puede jurídicamente eliminar esa práctica administrativa, sino que, conforme al principio de juridicidad, tiene la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para enderezar esa situación, toda vez de que la costumbre administrativa que se ha seguido es contraria al ordenamiento jurídico”. (Lo destacado y subrayado es nuestro).
Y al respecto concluyó que “ La Administración, desde la óptica jurídica, está autoriza por el ordenamiento jurídico para eliminar la práctica administrativa de pagar el subsidio por enfermedad y maternidad por medio de la planilla de salario.”
Por lo claro y conciso de las consideraciones jurídicas vinculantes contenidas en el dictamen C-008-2000 op. cit., nos sorprende ahora esta nueva consulta once años después, pues conforme a lo previsto por el ordenamiento jurídico, y más concretamente, por nuestra Ley Orgánica, dicho dictamen no podía ser desconocido, de ningún modo, por esa institución.
II.-
Jurisprudencia administrativa que se extrae de dictámenes reiterados de
la Procuraduría General sobre la materia en consulta.
Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa –basada especialmente en la jurisprudencia judicial e incluso constitucional- los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.
A) Los subsidios patronales complementarios por incapacidad, no son salarios, sino subsidios.
Ha sido criterio reiterado de nuestra jurisprudencia administrativa que los subsidios que paga la Caja Costarricense del Seguro Social, así como los subsidios complementarios que las Administraciones Públicas, como entidad patronal, pagan al servidor incapacitado, no son salarios, sino subsidios (Véanse entre otros muchos, los dictámenes C-008-2000 de 25 de enero del 2000, C-378-2005 de 7 de noviembre del 2005, C-027-2007 de 05 de febrero del 2007, C-112-2007 de 11 de abril del 2007, C-322-2008 de 16 de setiembre del 2008, C-060-2009 de 25 de febrero de 2009 y C-017-2011 de 24 de enero de 2011).
Por ello, s in lugar a dudas, el beneficio económico que establecen los ordinales 8 del Reglamento Especial de Beneficios Sociales para Empleados de la Caja y 2.4 del Instructivo para el Registro, Control y Pago de las Incapacidades de los Empleados de la C.C.S.S., constituye un subsidio patronal adicional o complementario a las prestaciones económicas que como mínimo legal establecen tanto el artículo 79 del Código de Trabajo, como el Reglamento al Seguro de Salud que administra la Caja; subsidio patronal, complementario y temporal que se paga al trabajador asegurado por motivo de incapacidad por enfermedad y que tiene como propósito completar la pérdida del ingreso que se sufre mientras dure la contingencia (estado de incapacidad por enfermedad); lo que permite a la persona recibir, durante el tiempo que se prolongue su incapacidad, y por concepto de subsidio, un monto igual a la totalidad de su salario, sin que se vea perjudicado en sus ingresos propios y familiares debido a la enfermedad que padece.
B) Como dichos subsidios complementarios no son salario, no deben...
