Dictamen n° 250 de 11 de Octubre de 2011, de Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
| Emisor | Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones |
11 de octubre del 2011
C-250-2011
Licenciado
Alexander Moya Carrillo
Auditor Interno a.i.
Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AI-065-2011 de fecha 13 de setiembre del 2011, recibido en este Despacho el día 14 de setiembre siguiente, mediante el cual –luego de exponer detalladamente una serie de antecedentes relacionados con la delegación de firmas a favor del Oficial Mayor de ese Ministerio, así como la disconformidad con tal delegación que expresa el señor Director Financiero Contable de esa institución y el criterio que al respecto ha sostenido la asesora legal de esa Cartera, Licda. Lorena Polanco Morales– nos plantea las siguientes interrogantes:
1) ¿Posee razón o no la señora Polanco Morales al afirmar que la delegación de firmas puede seguir llevándose a cabo sin ningún inconveniente y que si bien es cierto, existió un error, el mismo no es de relevancia tal y como para que los actos emitidos sean nulos o anulables o como para hacer ineficaz lo que se haya realizado hasta el momento?
2) ¿Puede la Administración activa del MINAET, con la publicación de la Resolución R-R-527-2011 del 12 de setiembre del 2011, retrotraer, enderezar y convalidar los actos emitidos por el Oficial Mayor en la delegación de firmas desde el 01 de agosto al 12 de setiembre del 2011, aunque no se hayan establecido las posibles y eventuales responsabilidades para los funcionarios involucrados?
3) ¿Qué sucede con los actos administrativos emitidos desde el 25 de mayo del 2010 al 31 de julio del 2011 (que involucran al Acuerdo N° 005-2010 y a la Resolución R-137-20119? A) ¿Están viciados de nulidad?; b) ¿Cómo puede la Administración activa enderezar dichos actos? c) ¿Puede el actual Jerarca del MINAET asumir esas responsabilidades aún cuando fue en la administración de su antecesor donde se inició el problema?
Para los efectos anteriores, incluso se nos adjunta al oficio de consulta una copia fotostática del expediente administrativo relacionado con el ex funcionario Ricardo González Camacho.
I. La consulta plantea problemas de admisibilidad
Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.
Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.
En efecto, u no de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada . Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:
"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.
Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.
Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)
Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:
“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.
La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).
Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:
“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de...
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