Dictamen n° 105 de 17 de Mayo de 2011, de Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
| Emisor | Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones |
17 de mayo de 2011
C-105-2011
Ingeniero
Teófilo de la Torre Argüello
Ministro de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones
Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio No. DM-809-2009 de 15 de mayo del 2009, suscrito por el anterior Ministro de esa cartera, en el que nos hace las siguientes preguntas:
“1.-
Concretamente la consulta tendría como objeto definir si de conformidad con lo establecido por el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, la SETENA podría ejercer la potestad sancionadora respecto de todas las sanciones establecidas en el artículo 99 mencionado, ya que el mismo es omiso en especificar, dentro de la Administración Pública, cuál institución en particular podría ejercer la potestad sancionatoria que en forma genérica posee el Estado.”“2.-
Por otra parte es necesario el pronunciamiento de la Procuraduría con el fin de aclarar si cuando SETENA ejecuta una inspección en algún proyecto, obra o actividad en la etapa de evaluación ambiental inicial, y en la misma se constata que estaba construido o en construcción desde antes de que se presentara el Documento de Evaluación de Impacto Ambiental (D1 o D2), lo correspondiente sería que SETENA se abstenga de seguir con el trámite y en su lugar se envíe el expediente del proyecto en estudio al Tribunal Ambiental Administrativo, o si en razón de las competencias dadas por los artículos 17, 19, 83, 84 y 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA podría seguir con el trámite para efectos del ejercicio de la potestad sancionatoria, así como de la imposición de medidas de compensación y mitigación, según lo regulado por la Ley Orgánica del Ambiente?”“3.-
Otro aspecto de la consulta sería definir si en razón de existir expediente administrativo en trámite ante la SETENA, en el que dicha Secretaría esté ejerciendo las competencias que le son propias, ya sea en la etapa de evaluación ambiental, o en cualquier etapa posterior, al otorgamiento de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA, podría o no el Tribunal Ambiental Administrativo, según las competencias que le asigna el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, abrir un proceso sancionatorio en razón de alguna denuncia interpuesta contra la actividad, obra o proyecto que está siendo conocido ante la SETENA y tenga por ende un expediente administrativo abierto ante esta Secretaría.”“4. Por otra parte se consulta si en virtud de existir expediente administrativo en trámite ante la SETENA, en el que dicha Secretaría está ejerciendo las competencias que le son propias, ya sea en la etapa de evaluación de impacto ambiental o en cualquier etapa posterior al otorgamiento de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA, debe el Tribunal Ambiental Administrativo, obligatoriamente asesorarse por la SETENA, solicitando de previo a tomar cualquier decisión final, un pronunciamiento a la SETENA sobre el estado del expediente y las características técnicas y legales que se estén considerando por parte de SETENA, o que ya hayan sido consideradas por SETENA, a través de alguna decisión ya tomada, en razón del ejercicio de las competencias conferidas por el ordenamiento jurídico a esta Secretaría Técnica Nacional Ambiental.”
“5.-
En relación con la consulta del punto anterior, se cuestiona además si de conformidad con la obligatoriedad que tiene el Tribunal Ambiental Administrativo, según el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, el criterio vertido por SETENA es vinculante y obligatorio para el Tribunal Ambiental Administrativo, en razón de que las competencias en materia técnica de evaluación de impacto ambiental son desconcentradas en grado máximo a favor de SETENA, según el numeral 83 de la Ley Orgánica del Ambiente y 83 de la Ley General de la Administración Pública?”“6.-
Por otra parte, es necesario el criterio de la Procuraduría respecto a si ante el Tribunal Ambiental Administrativo se podría o no, ventilar procesos sancionatorios en contra de la misma Administración Pública y sus instituciones, por el ejercicio de la actividad administrativa ordinaria propia de las funciones que le otorga el ordenamiento jurídico, como lo sería por parte de SETENA, la evaluación de los impactos ambientales según la Ley Orgánica del Ambiente, a pesar de lo dispuesto en los artículos 35 y 49 de la Constitución Política, así como 1 y 5 del Código Procesal Contencioso Administrativo que regulan lo relacionado a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la improrrogabilidad de dicha jurisdicción.”“7.-
Es necesario solicitar criterio en relación con el tema de las conciliaciones que lleva a cabo el Tribunal Ambiental Administrativo, en sede administrativa, a saber, interesa conocer el criterio de la Procuraduría en cuanto a la potestad de dicho órgano para celebrar conciliaciones, homologarlas y ejecutar los fondos productos de las mismas.”En relación con las consultas rotuladas del 1 al 5, si bien en el Oficio de cita se señala que no se nos está planteando un conflicto de competencias, sino una colaboración en materia legal para orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, lo cierto es que responder a tales interrogantes mediante un dictamen vinculante, conlleva en el fondo resolver un eventual conflicto de competencias que pudiera estarse presentando entre el Tribunal Ambiental Administrativo y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental con respecto al tema de imposición de sanciones administrativas en procesos de evaluación de impacto ambiental, para lo cual este órgano asesor carece de competencia legal, y así lo hemos indicado con anterioridad ante casos similares:
“No cabe duda de lo que se expone en su misiva que estamos en presencia de un eventual conflicto de competencia entre órganos de un mismo Ministerio.
Ya hemos reseñado que “De conformidad con la doctrina, los conflictos de competencia pueden ocurrir por dos vías: por acción o por omisión. En el primer caso, estamos en presencia de un conflicto positivo, es decir, donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí y, en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución. Parafraseando la doctrina española, se puede afirmar que los conflictos positivos no sólo constituyen un instrumento exclusivamente diseñado para reivindicar competencias usurpadas, sino también para reaccionar frente a una lesión de una respectiva esfera de potestad derivada de un ejercicio incorrecto de las competencias ajenas por sus titulares. En el segundo caso, estamos ante un conflicto negativo, donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro” (Dictamen OJ-025-2004 de 3 de marzo de 2004. Y en igual sentido el C-033-2006 de 3 de febrero de 2006).
Ahora bien, frente a tal fenómeno jurídico, nuestra Ley General de la Administración Pública estatuye un conjunto de técnicas de resolución de conflictos de competencia en sede administrativa.
En efecto, en su numeral 71 y siguientes, se establecen las reglas para la solución de los conflictos administrativos, dentro de las cuales se incluyen los conflictos entre el Estado y otros entes o entre entes públicos.
De conformidad con lo dispuesto en los ordinales 28.1.2 inciso e), 73, 74, 75 y 78 de ese cuerpo normativo, la decisión que resuelve el conflicto, en estos casos, corresponde al señor Ministro del ramo. Desde esta perspectiva, no tiene el Órgano Asesor competencia para emitir un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo fuera la resolución de un conflicto de competencias administrativas entre órganos de un mismo Ministerio, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna al órgano supra indicado.”
De acuerdo con lo anterior, deviene en improcedente la solicitud planteada pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto aludido, y no queda más que recomendar a los eventuales interesados que acudan al procedimiento estipulado en el artículo 73 y siguientes de la misma Ley General, para obtener una solución jurídica a su problema.” (Dictamen C-135-2010 de 6 de julio de 2010)
Ahora bien, y no obstante que no nos es posible atender a la solicitud de ese Ministerio para emitir un dictamen sobre las dudas planteadas, sí hemos querido hacer algunas reflexiones sobre el tema, para ayudar al proceso de definición de competencias que interesa, inherente a su persona como superior jerárquico, aclarando desde ya que las mismas no tienen carácter vinculante ni deben ser tenidas como jurisprudencia administrativa.
Comenzaremos diciendo que para tener una mejor comprensión del asunto competencial propuesto nos dimos a la tarea de revisar los distintos tomos del expediente legislativo No. 10435 que da lugar a la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de
Curiosamente, en los primeros textos aprobados para estudio dentro de las diferentes comisiones legislativas que tuvieron bajo su conocimiento dicho proyecto de ley, la competencia respecto del régimen sancionatorio se encontraba bien delimitada, ya sea tanto hacia el Tribunal Ambiental Administrativo en unos casos, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en otros.
Así, a folios 494 y siguientes, encontramos, dentro del texto denominado “Código Ambiental”, un Capítulo I del Título Octavo, dedicado a las Medidas y Sanciones Administrativas, en el que aparece el Tribunal Ambiental Administrativo como el responsable de su trámite:
“Artículo 739: Los infractores de las disposiciones relativas a los recursos naturales y al ambiente serán sancionados administrativamente y para tal efecto se establecen las medidas...
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