Dictamen n° 008 de 17 de Enero de 2011, de Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
| Emisor | Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones |
17 de enero, 2011
C-008-2011
Ingeniero
Teófilo de la Torre A
Ministro
Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Estimado señor Ministro:
Me refiero a su atento oficio N. DM-578-2010 de 3 de noviembre último, por medio del cual solicita criterio en relación con las concesiones de aprovechamiento de aguas para generación de fuerza hidráulica, otorgadas conforme el Acuerdo del Consejo de Gobierno, artículo segundo del Acta de Sesión Ordinaria N. 85 celebrada el 2 de abril de 2008 y su relación con la sentencia de la Sala Constitucional, N. 12299-2010 de 14:05 hrs. de 21 de julio de 2010.
Señala Ud. que es criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio que, en principio, una sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley tiene efectos declarativos, por lo que su eficacia es ex tunc, retroactiva y como excepción efectos constitutivos con una eficacia ex nunc, conservándose el efecto de la ley antes de que fuese declarada inconstitucional. La Sala ha indicado en su sentencia 12299-2010 que esta tiene efectos declarativos y, por ende, retrotrae la declaración de inconstitucionalidad al momento en que el Acuerdo del Consejo de Gobierno se dictó. Agrega que las sentencias del Tribunal Constitucional tienen el valor de cosa juzgada y son de acatamiento obligatorio erga omnes y son ejecutivas y ejecutorias, produciendo efectos generales desde su dictado y comunicación, independientemente de que esté pendiente la redacción de la parte considerativa (resolución N. 2891-2008 de 16:30 hrs. de 28 de febrero de 2008. En cuanto a esa eficacia retroactiva de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, estima necesario determinar qué sucede respecto de los actos administrativos dictados en cumplimiento de la norma declarada inconstitucional, ya que más que un acto de aplicación del Acuerdo del Consejo de Gobierno, las concesiones de agua dictadas en cumplimiento de lo acordado por el Consejo son actos administrativos. Es su criterio, que es posible mantener la validez de los actos administrativos de concesión de aprovechamiento de aguas porque se tienen otros apoyos que los legitiman derivados del ordenamiento, en ese caso la Ley Marco de Concesión para el aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica. Estima la Asesoría que integrando la parte dispositiva de la sentencia 12299-2010 con el artículo 183 de la Ley de Aguas, las concesiones otorgadas conforme el Acuerdo del Consejo de Gobierno se habrían convertido en definitivas por haber transcurrido más de un año desde su otorgamiento sin que se presentaran reclamos en cada caso particular sobre derechos lesionados con dicha concesión. Se estaría ante situaciones jurídicas consolidadas por prescripción. Concluye que los actos administrativos dictados con base en una norma que se hubiera declarado inconstitucional mantendrán su validez en la medida en que exista una norma que les preste cobertura jurídica. El apoyo que legitima el acto administrativo es la Ley marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica. Ha transcurrido el término de prescripción de un año para adquirir la concesión con carácter de definitiva, supuesto que es una salvedad para la eficacia retroactiva de la declaratoria de inconstitucionalidad. Agrega que deben completarse los requisitos que contempla la Ley 8723 para otorgar concesiones de agua para uso en fuerza hidráulica por parte del titular de una concesión de agua para generación, y someterlos a valoración del MINAET para verificar su viabilidad y ajustarse a lo que dicha ley preceptúa, para proceder a dictar el acto administrativo por el cual se preste cobertura jurídica a los actos administrativos dictados al amparo del Acuerdo del Consejo de Gobierno declarado inconstitucional.
I- EFICACIA RETROACTIVA DE LA SENTENCIA ESTIMATIVA
La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma jurídica produce, en principio, efectos retroactivos. No obstante, el ordenamiento permite dimensionar los efectos temporales de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma.
1- Los efectos de la sentencia estimativa
La Constitución Política establece los principios generales en torno a la vigencia y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma jurídica mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea derogada por otra posterior (artículo 129 de la Constitución) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10 íbidem). Lo que significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se cumpla una de esas condiciones.
La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma puede, en consecuencia, implicar la pérdida de vigencia y eficacia de la norma. La Constitución Política en su artículo 10 no establece, empero, los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. En efecto, este aspecto es regulado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Dicha Ley parte del carácter de nulidad absoluta de la declaratoria de inconstitucionalidad; es decir, de una construcción teórico- general aceptada ampliamente en la regulación infraconstitucional (los efectos de la nulidad absoluta), a la cual se adhiere igualmente el reconocimiento de efectos retroactivos de la nulidad. De modo que la declaratoria de inconstitucionalidad va a producir no sólo la pérdida de vigencia de la norma y su eficacia hacia el futuro, sino también la posibilidad de una invalidez con efecto retroactivo. Puesto que los efectos de tal declaratoria implican la desaparición de la norma de nuestro ordenamiento jurídico, podría concluirse que la norma declarada inconstitucional no es susceptible de ser aplicada, ni servir como parámetro de referencia, salvo cuando se reconozcan derechos adquiridos. No obstante, esa afirmación no es absoluta. Disponen los artículos 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su orden:
"Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien la anulación consecuente de la norma o los actos impugnados, producirán cosa juzgada y eliminarán la norma o acto del ordenamiento.
Esa eliminación regirá a partir de la primera vez que se publique el aviso a que se refiere el artículo 90, lo cual se hará constar en él".
“ARTICULO 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales”.
El segundo párrafo del artículo 88 antes transcrito señala claramente que la sentencia estimatoria de la inconstitucionalidad elimina la norma del ordenamiento -es decir, hace cesar su vigencia- a partir de la primera vez que se publique el aviso dando cuenta de la declaratoria de inconstitucionalidad. No obstante, el artículo 91 atribuye a la declaratoria de inconstitucionalidad efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, lo que significa que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad puede surtir efectos desde que la norma anulada entró a formar parte del ordenamiento. La declaración de inconstitucionalidad es declarativa en el sentido de que hace desaparecer una invalidez inherente al acto desde su nacimiento. Declaración de invalidez que determina la pérdida de vigencia de la norma impugnada. Lo que permitiría considerar que declarada la inconstitucionalidad la situación podría equipararse a la inexistencia absoluta de la norma, "es como si la norma no hubiese existido en el ordenamiento". Sabido es, sin embargo, que en el tanto en que la norma no sólo estuvo vigente sino que fue eficaz, habrá sido fuente de situaciones jurídicas consolidadas y en curso de ejecución que no pueden ser ignoradas por el ordenamiento. Lo que explica la posibilidad de graduación y dimensionamiento que permite el artículo 91 antes citado.
En el dictamen N-C-66 de 2 de mayo de 1997 indicamos sobre los efectos de las sentencias estimativas:
"Dicha ley (Jurisdicción Constitucional) parte del carácter de nulidad absoluta de la declaratoria de inconstitucionalidad; es decir, de una construcción teórico- general aceptada ampliamente en la regulación infraconstitucional (los efectos de la nulidad absoluta). a la cual se adhiere igualmente el reconocimiento de efectos retroactivos de la nulidad. Disponen los artículos 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su orden: (…).
La declaración de inconstitucionalidad es declarativa en el sentido de que hace desaparecer una invalidez inherente al acto desde su nacimiento. Declaración de invalidez que determina la pérdida de vigencia de la norma impugnada. El punto es a partir de cuándo rige esa pérdida de vigencia. El segundo párrafo del artículo 88 antes transcrito señala claramente que la sentencia de inconstitucionalidad elimina la norma del ordenamiento -es decir, hace cesar su vigencia- a partir de la primera vez que se publique el aviso dando cuenta de la declaratoria de inconstitucionalidad. No obstante, el artículo 91 atribuye a la declaratoria de inconstitucionalidad efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, lo que significa que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad puede surtir efectos desde que la norma anulada entró a formar parte del ordenamiento.
¿Significa lo anterior que el intérprete jurídico está autorizado para determinar que en razón de ese vicio "originario" deben desaparecer los efectos jurídicos de la norma inconstitucional, al punto de considerar que nunca ha existido en el ordenamiento jurídico y que, por ende, es y fue insusceptible de producir efectos...
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