Dictamen n° 032 de 14 de Febrero de 2011, de Banco Crédito Agrícola de Cartago
| Emisor | Banco Crédito Agrícola de Cartago |
14 de febrero, 2011
C-32-2011
Señor
Guillermo Quesada Oviedo
Gerente General
Banco Crédito Agrícola de Cartago
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos referimos a su oficio n.° GG-068-09, del 23 de junio del 2009, en el que se plantean varias interrogantes en relación con las facultades de negociar y de transar que tiene dicha entidad bancaria, por razones de costo de oportunidad, en los juicios, tanto en sede laboral, como en la contencioso-administrativa, donde se discuta o se impugne un despido con justa causa de un trabajador resultado de un procedimiento disciplinario.
Lo anterior no sin antes manifestarle las disculpas del caso por la dilación en la emisión del presente pronunciamiento, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta institución.
I. ANTECEDENTES DE LA CONSULTA Y CRITERIO DE LA DIRECCIÓN JURÍDICA DE BANCRÉDITO.
Según se indica en la consulta de referencia, a raíz de un litigio laboral que perdió el Banco Crédito Agrícola de Cartago, que se prolongó por ocho años por causas ajenas a dicho banco y como resultado de la mora judicial, la sentencia condenatoria que básicamente trataba de la reinstalación de la trabajadora y el pago de salarios caídos, con los meses e intereses acumulados se convirtió en una condenatoria de varios centenares de millones de colones, situación que pierde toda proporción tratándose de asuntos de índole laboral.
De manera que ante la preocupación de que se sigan presentando situaciones como la descrita en el futuro, se desea obtener nuestro criterio acerca de si el bloque de legalidad posibilita que la entidad bancaria que usted representa acuda a la transacción en un proceso de naturaleza laboral en donde se impugna un despido que ha sido resultado de un debido proceso.
La duda surge con motivo del dictamen de la Procuraduría C-205-2001 de 23 de julio del 2001, que ante una consulta similar del Banco Nacional de Costa Rica, negó tal posibilidad, por lo que uno de los puntos que se consultan, es si precisamente los efectos de ese pronunciamiento se mantienen a la fecha.
A este respecto la Dirección Jurídica de ese banco mediante oficio n. °DJ-386-2009, de 9 de junio de 2009, fue del siguiente criterio: “…se tiene que la legislación costarricense de Derecho Público siempre ha contemplado y autorizado de manera expresa la posibilidad de transar un litigio judicial, sin condiciones en cuanto a la etapa del proceso en que se encuentre dicho litigio. No obstante, no todas las materias son susceptibles de transacción, siendo claro la función pública de la Administración queda excluida en aplicación del principio de legalidad. Específicamente en materia laboral, el régimen al que se encuentran sujetos los bancos comerciales del Estado es un régimen propio del derecho privado, por lo que al ser un aspecto meramente patrimonial, el tema del despido de un trabajador debería ser transable. No obstante, es criterio expreso de la Procuraduría General de la República, de que no es posible conciliar cuando el despido de un trabajador cuando (sic) este acto administrativo es el resultado de un procedimiento administrativo, situación que es extendible (sic) al instituto de la transacción. Por lo tanto, y dado el carácter vinculante para la Administración Pública que tienen los criterios vertidos por el órgano procurador, la única posibilidad para que el Banco Crédito Agrícola de Cartago pueda negociar una transacción con un trabajador despedido con justa causa, es que la Procuraduría reconsidere su dictamen C-205-
II. RESPUESTA LAS INTERROGANTES PLANTEADAS.
Pues bien, a partir de las consideraciones anteriores se plantean las siguientes inquietudes que pasamos a responder en el mismo orden en que se encuentran formuladas:
1) ¿Se mantiene el criterio de fondo expresado en el dictamen C-205-2001, o la Procuraduría ha reconsiderado su posición ante situaciones semejantes?
Con ocasión de una consulta anterior formulada por la Municipalidad de Aserrí, en la que de forma más general se consultaba acerca de los criterios según los cuales resultaría válido o lícito, tanto para ella como para cualquier otra Administración Pública, someterse a los mecanismos alternos de solución de conflictos (entre ellos la conciliación y la transacción), la Procuraduría a través del reciente dictamen C-273-2010, del 23 de diciembre pasado, reconsideró de oficio el citado dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, en el sentido de que la conciliación sí es un mecanismo válido para resolver los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público. El razonamiento en que se sustentó esa conclusión fue el que se transcribe a continuación:
“C. Los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.
En estrecha relación con el tema del manejo de fondos públicos, la materia de empleo público resulta de suma importancia para lo que se consulta al tratarse de unos de los principales focos generadores de conflictos entre la Administración y los administrados.
Sin embargo, también sobre este punto la aplicación de los medios alternativos de conflictos era limitada debido a la distinta naturaleza de la relación de empleo público de la laboral o privada, lo que impedía aplicar en principio las disposiciones del Código de Trabajo sobre la materia, concretamente los a rtículos 474 y 475 que regulan la conciliación en Derecho Laboral.
A este respecto la Sala Constitucional, en su conocido voto n.° 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, adicionado por el voto n.° 3285-92 de las 15:00 horas del 30 de octubre siguiente, subrayó la diferencia del régimen de empleo público de una relación laboral privada, así como los principios propios, diferentes, y a veces contrapuestos con esta última que lo rigen, particularmente, la sujeción al principio de legalidad. A tal punto que la Sala Constitucional consideró inconstitucional la aplicación de los mecanismos "de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social", previstos en el Código de Trabajo (arreglo directo, conciliación y arbitraje) a las relaciones de empleo público; exceptuando, en consecuencia, a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado (ver en igual sentido, el voto constitucional n.°2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006).
Por su parte, la Procuraduría en el dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, adentrándose en la línea de razonamiento anterior, determinó que los artículos 474 y 475 del Código de Trabajo, que dan cabida a la conciliación en la jurisdicción laboral, fueron concebidos para una relación obrero patronal de naturaleza privada:
“De todos los argumentos que se han expuesto, se desprende con suficiente claridad que la conciliación es un mecanismo válido para el Sector Privado, pero no para la Administración Pública, que se encuentra sujeta a diversos principios, tanto de orden presupuestario, como de legalidad y que le impiden disponer de los recursos públicos en contraposición a la ley.”
No obstante, desde la emisión del pronunciamiento anterior se han dado dos acontecimientos recientes que modificaron el panorama actual y, en consecuencia, el criterio que este órgano asesor mantenía al respecto.
En primer lugar, la entrada en vigencia del CPCA el 1° de enero de 2008 con su habilitación genérica y expresa para conciliar a favor de toda la Administración Pública de conformidad con su artículo 72, evidenciando, según se explicó en un inicio, una clara intencionalidad del legislador de que el Estado y sus entes también pudieran someterse a esta clase de mecanismos para solucionar sus conflictos con los particulares.
Idea que se ve reforzada con la reforma que el artículo 217 del mismo texto normativo hizo de los artículos 3.l) y 20 de la Ley orgánica de la Procuraduría General de la República, en donde se faculta al cuerpo de procuradores para transar, conciliar, someter los juicios a decisión de árbitros y en general para proponer y acordar arreglos “durante la tramitación de cualquier proceso” con solo la autorización escrita del procurador general o del procurador general adjunto, habilitación que si bien se refiere a los juicios representados únicamente por la Procuraduría, evidencia que la habitación para acudir a este tipo de instrumentos no solo se limita a los procesos ventilados en la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también a todo proceso en el que intervenga el Estado central, sea en la sede penal, la agraria o la misma sede laboral.
El segundo acontecimiento de relevancia fue la emisión de la sentencia de la Sala Constitucional número 2010-9928 de las 15:00 horas del 9 de junio del 2010 en cuya virtud se declara, entre otras cosas, la inconstitucionalidad del artículo 3.a) del CPCA, que remitía a la jurisdicción laboral las pretensiones relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público. De tal forma que, actualmente, y según el dimensionamiento que la propia Sala hizo de los efectos del voto anterior a través de la resolución n.°2010-11034 de las 14:51 horas del 23 de junio siguiente, la jurisdicción contencioso-administrativa también conoce de los procesos que por el carácter material o sustancial y el régimen jurídico aplicable de sus pretensiones, aunque deducidas en el contexto de una relación de empleo público, se rigen por el Derecho Administrativo.
Lógicamente, a estos procesos, que anteriormente se ventilaban en la jurisdicción laboral, también les son aplicables las nuevas instituciones reguladas en la normativa procesal de la jurisdicción contencioso-administrativa que introdujo el CPCA, incluida la conciliación, con lo cual ya no es...
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