Dictamen n° 271 de 29 de Noviembre de 2013, de Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
| Emisor | Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública |
29 de noviembre de 2013
C-271-2013
Señor
Mario Zamora Cordero
Ministro
Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio 759-2011-DM, reasignado e ingresado a mi oficina el 19 de setiembre del 2013, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico sobre el conocimiento y resolución de las audiencias otorgadas a la administración por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, las cuales se conceden con motivo de la interposición de amparos de legalidad y recurso de amparo, respetivamente, así como respeto a si dentro de los procedimientos migratorios deben existir dos órganos de segunda instancia, o debe interpretarse que es un único órgano que conocerá y resolverá de toda impugnación que se presente a lo largo del procedimiento, tano antes como después del dictado del acto final.
I. SOBRE EL FONDO
De acuerdo con los términos en que es planteada la presente consulta, la misma tiene como objeto determinar las competencias el Tribunal Administrativo Migratorio respecto a las audiencias otorgadas por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, con motivo de la interposición de amparos de legalidad y recurso de amparo, respetivamente, así como su papel de segunda instancia en impugnaciones de materia migratoria. Al respecto es importante señalar como antecedente de la presente consulta lo dispuesto por este Órgano Asesor en el dictamen C-300-2012 del 5 de noviembre del 2013, en el cual se concluyó:
“ La audiencia del artículo 31.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en materia migratoria, debe ser atendida por los órganos superiores jerárquicos supremos en la materia, sea la Dirección General de Migración y Extranjería o la Comisión de Visas Restringidas y Refugio.
Los informes que exige el artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser presentados por el servidor u órgano con competencias migratorias que sea el autor del agravio y que sea requerido al efecto por la Sala Constitucional.
Ahora bien, es necesario señalar que el Tribunal Administrativo Migratorio, tiene sus sustento legal en los artículo 25 al 30 de la Ley General de Migración y Extranjería, ley N° 8764 del 19 de agosto del 2009. Esta Procuraduría mediante el dictamen C-027-2010 del 17 de febrero del 2010, analizó la figura del Tribunal Administrativo Migratorio, su naturaleza jurídica y las competencias que le fueron asignadas por la ley, señalando lo siguiente:
“I. SOBRE EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO MIGRATORIO
La Ley General de Migración y Extranjería, Ley 8764, crea el Tribunal Administrativo Migratorio, como un órgano de desconcentración máxima y con independencia funcional del Ministerio de Gobernación y Policía, el cual tendrá como competencia el conocer los recursos de apelación presentados contra las decisiones de la Comisión de Visas Restringidas y Refugio y de la Dirección General de Migración y Extranjería.
Disponen los artículos 25 y 29 de la Ley General de Migración y Extranjería, lo siguiente:
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO MIGRATORIO
ARTÍCULO 25.-Créase el Tribunal Administrativo Migratorio como órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía , con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones. Lo resuelto por el Tribunal agotará la vía administrativa.
El Tribunal Administrativo Migratorio tendrá sede en San José y competencia en todo el territorio nacional.
ARTÍCULO 29.-
El Tribunal Administrativo Migratorio será el órgano competente para conocer y resolver los recursos de apelación planteados contra las resoluciones finales dictadas por la Dirección General de Migración y Extranjería, en materia migratoria, y contra las resoluciones finales dictadas por la Comisión de Visas Restringidas y Refugio, en materia de refugio.Como lo ha señalado la Procuraduría General de la República en otras oportunidades, la creación de órganos colegiados encargados de agotar la vía administrativa, responde a la necesidad de encargar ciertos asuntos a órganos especializados, como una forma de garantizar la tecnicidad de las decisiones emitidas.
Al respecto, esta Procuraduría ha señalado que:
“De conformidad con la doctrina de Derecho Administrativo, el término "jurisdicción administrativa" hace referencia a la función de la Administración de resolver controversias con los administrados, normalmente, por la vía del recurso administrativo. El concepto de jurisdicción está empleado a partir del criterio material de las funciones públicas. Frecuentemente, en aras de mantener la autotutela administrativa, el legislador decide desconcentrar una de las potestades de decisión propias de la Administración activa, otorgando el poder de resolver con agotamiento de vía administrativa, no al jerarca de la Administración, sino a un órgano inferior de carácter colegiado. Competencia de decisión que envuelve no sólo el determinar si lo actuado por la Administración se conforma o no con el ordenamiento jurídico sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayan resultado lesionados por actos ilegales.
La creación del tribunal administrativo se presenta, entonces, como una substracción de la facultad de agotar la vía administrativa, propia del superior jerárquico para otorgársela a un órgano que debe contar, por principio, con absoluta independencia funcional. En este orden de ideas, podría decirse que -por regla de principio- un tribunal administrativo es un órgano de desconcentración máxima. Ello aún cuando la norma no lo indique en forma expresa. Simplemente, en función del agotamiento de la vía administrativa, existe un traslado de la competencia a favor de ese órgano "jurisdiccional" .
Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite ejercer su competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte.
De acuerdo con lo anterior, un tribunal administrativo tiene como función conocer y resolver en última instancia las impugnaciones que se presenten contra determinados actos administrativos. Todo en el entendido que se está en la esfera administrativa y que lo resuelto puede ser objeto de discusión en los tribunales judiciales.
Ahora bien, lo que se pretende con la creación de este tipo de tribunales, en sede de la Administración Pública, es garantizar la autotutela administrativa y, por consiguiente, sus resoluciones sólo agotan la vía administrativa.” (C-108-2005 del 11 de marzo del 2005)
Las características apuntadas en la cita anterior, se encuentran presentes en el Tribunal Administrativo Migratorio. En efecto, de acuerdo con los antecedentes legislativos de la Ley 8764, el Tribunal Administrativo Migratorio no fue incorporado en el proyecto original de la ley de migración, sino que es incorporado durante la discusión legislativa.
De conformidad con las explicaciones que brinda la Diputada Marta Corrales Sánchez ante el Plenario Legislativo, la creación de este Tribunal responde a la necesidad de permitir una mayor tecnicidad en las decisiones adoptadas en materia migratoria, evitando la intromisión de criterios políticos en las resoluciones. Explica la Diputada lo siguiente:
“La creación del Tribunal Administrativo Migratorio, por naturaleza de contralor no jerárquico, sea: como órgano imparcial, independiente y objetivo, representa una garantía para los administrados en la tutela de sus intereses, sin detrimento del interés del Estado, respecto a la aplicación de criterios técnico jurídicos en la revisión de la legalidad de los actos emanados en materia migratoria y de refugio.
Se trata de que las resoluciones finales dictadas por la Comisión de Visas Restringidas y Refugio en materia de refugio y por la Dirección General de Migración y Extranjería, en materia migratoria, pueden ser recurridas – vía apelación- ante un órgano que sujete su resolución a la aplicación rigurosa de criterios técnico-jurídicos; lo que consecuentemente, evita que el criterio político incida sobre lo que eventualmente se resuelve, lográndose así resoluciones más coherentes y razonablemente acertadas desde un punto de vista legal, y...
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