Dictamen n° 279 de 21 de Agosto de 2007, de Municipalidad de Cartago
| Emisor | Municipalidad de Cartago |
C-279-2007
21 de agosto de 2007
Señor
Bernardo Portuguez Calderón
Secretario Concejo Municipal
Municipalidad de Cartago
Estimado señor:
Con aprobación de
I. Antecedentes
De la moción presentada ante el Concejo para solicitar a ésta Procuraduría su pronunciamiento sobre el tema, se identifican una serie de consideraciones que permiten contextualizar la consulta realizada. Así, se nos informa de una discusión a nivel municipal en torno al tema de las urbanizaciones no recibidas oficialmente, pues se tienen datos de que algunas tienen 10 o más años de haberse construido y permanecer en ese estado. Los regidores proponentes de la moción, manifiestan que el no recibo de las urbanizaciones se debe a que los desarrolladores de los proyectos -privados y públicos- continuaron con la construcción de las obras, a pesar del rechazo y clausura que la municipalidad hizo de los proyectos y las edificaciones levantadas.
Asimismo acusan que se han dado casos de lotes que han sido inscritos sin el visado municipal de segregación, y que en esas urbanizaciones –pobladas prácticamente en su totalidad– la municipalidad brinda los servicios públicos urbanos (agua, recolección y tratamiento de basura), y cobra todos los tributos correspondientes (bienes inmuebles, construcción y patentes), a pesar de las irregularidades. Además se quejan de que los departamentos municipales de ingeniería no pueden extender los respectivos visados que son requisitos para aprobar las licencias municipales de construcción a los administrados que viven en esas urbanizaciones, con lo que se les niega la posibilidad de acceso a financiamiento para adquirir, construir o remodelar, un lote o una vivienda ubicada en esas urbanizaciones.
Finalmente, los regidores someten a nuestra consideración, la idea de que
En el informe legal que se adjunta a la consulta, se concluye que es “...legalmente improcedente recibir esas urbanizaciones, lo mismo que los fraccionamientos, como también autorizar visados de segregación de lotes que se ubiquen en los mismos...”
II. Objeto de la Consulta:
En este dictamen nos abocaremos a señalar algunas consideraciones en torno al proceso de urbanización y la actividad administrativa municipal en este tema, incluyendo el acto de aceptación de las áreas e infraestructura pública y fraccionamientos a la luz de la legislación urbanística, así como sobre las consecuencias jurídicas de la infracción a dicha legalidad.
La finalidad de este pronunciamiento es dar a conocer los alcances de la actividad urbanística a cargo de las Municipalidades, de modo que la administración consultante, cuente con criterios de juicio para determinar la actuación que corresponda para cada uno de los casos concretos que están siendo analizados en el seno de ese órgano colegiado.
III. Sobre el Fondo
a) Etapas y Actos Municipales en el Proceso de Urbanización
Debemos empezar diciendo que los procesos de fraccionamiento y urbanización resultan de gran trascendencia dentro del urbanismo, de allí que en la ley de planificación urbana (LPU, número 4240 de 1968 y sus reformas) se dispusiera que todo plan regulador contara con un reglamento de “Fraccionamiento y Urbanización”, encargado de regular la división y habilitación urbana de los terrenos ubicados dentro de un municipio (artículos 21 y 32). La Ley y el reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones (RCNFU) [1], definen a estos procesos de la siguiente manera:
“Fraccionamiento: La división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derecho indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles.
Urbanización: El fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos mediante la apertura de calles y provisión de servicios”.
De este modo, cuando hablamos de un proyecto de urbanización nos encontramos ante un proceso de desarrollo urbano por el cual un inmueble privado se divide o segrega en una serie de fincas individuales, y en espacios destinados a usos y servicios públicos, y por tanto, de orden demanial. Este proceso de urbanización implica el levantamiento de toda aquella infraestructura pública y privada necesaria para convertir el inmueble original (o “finca madre”) en una zona habitable, sea residencial, comercial o industrial.
A lo largo de este proceso intervienen toda una serie de instrumentos de policía urbanística destinados al control del ejercicio del derecho de propiedad privada y su compatibilización con el interés público. La génesis de estos actos de intervención administrativa permite determinar las etapas del proceso, desde una fase previa de preparación y planeamiento del proyecto, la etapa de habilitación del proyecto, la fase de ejecución y construcción, y para finalmente, la etapa de uso y disfrute de los inmuebles fraccionados y de las edificaciones que hayan sido levantadas.
De esta suerte, la etapa de preparación y planeamiento comprende desde la presentación de los planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización, hasta el visado municipal de los planos constructivos del fraccionamiento o urbanización. En la etapa de habilitación, se encontraría la aceptación o recepción de obras y áreas públicas de los proyectos, y el visado municipal de segregación; en la etapa de ejecución y construcción, identificamos el otorgamiento de las licencias constructivas; y finalmente, la etapa de uso y disfrute, coincide con la venta y goce de los inmuebles resultantes, los cuales quedarían además afectos a las restricciones urbanísticas del municipio.
Entre los principales actos autorizatorios municipales o de policía urbanística municipal que se dan a lo largo del procedimiento para el desarrollo de fraccionamientos o urbanizaciones, se encuentran los siguientes:
B) Aprobación de los planos preliminares o anteproyecto
La finalidad de este acto es establecer la factibilidad del proyecto, de modo que los planos de consulta preliminar constituyen un servicio de mera orientación para el interesado, de previo a la presentación de los planos de construcción, por lo que este trámite resulta opcional, al menos ante el instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU) [2]. Además hay que decir, que esta aprobación no autoriza al urbanizador para ejecutar obras o proceder a la venta de lotes (artículo VI.2.1 RCNFU). Por el contrario, en la aprobación del anteproyecto, tanto el INVU, como la municipalidad respectiva, añadirán y rectificarán los contenidos desarrollados en los planos preliminares [3] con el fin de adecuarlos a las disposiciones urbanísticas vigentes en el cantón. De este modo, se habrán de señalar todas aquellas correcciones que se deban hacer por el urbanizador a la hora de presentar los planos constructivos definitivos [4].
C) Visado municipal de los planos constructivos definitivos de la urbanización
Nuestra jurisprudencia administrativa, ha definido el acto administrativo de “visado” de la siguiente manera:
“Se asocia con el visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc. Así, se habla de visado de planos, visado de pasaporte, "visar títulos" a expedir e incluso, con una acepción más amplia, "visar el informe", "visar órdenes de pago" (Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, arts 31 inc. c y 33, incs. e y f), etc.
En ese tanto, diferiría del permiso de construcción que en una etapa posterior y con competencia exclusiva (artículos 169 de la Constitución, 74 de la Ley de Construcciones; 15, 57, 58 y Transitorio I de la Ley de Planificación Urbana), extiende la Municipalidad, una vez obtenidos los respectivos visados. Estos se basan en criterios técnico-jurídicos” (Resaltado no es del original) [5]
Por consiguiente, entendemos que el visado municipal de los planos constructivos [6] de un proyecto de urbanización implica un visto bueno de orden técnico-jurídico para dar inicio a las obras públicas y comunes de
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