Dictamen n° 230 de 21 de Junio de 2005, de Ministerio de Justicia y Gracia

Emisor:Ministerio de Justicia y Gracia
 
C-230-2005

San José, 21 de junio de 2005

Licenciada

Patricia Vega Herrera

Ministra

Ministerio de Justicia y Gracia

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número DM-858-05-04, de fecha 5 de mayo de 2004, por medio del cual nos consulta algunos aspectos en relación con el funcionamiento de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional. Más concretamente se consulta lo siguiente:

a. Cuál es la naturaleza jurídica de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional y su procedimiento?

b. Es vinculante para el superior jerarca la recomendación que emita la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional?

c. Ante la inercia de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional de conocer un caso concreto y con el fin de evitar una eventual prescripción, puede el superior jerárquico emitir su resolución final?

d. En que (sic) momento procesal la Administración le debe someter el caso disciplinario a la Junta de Relaciones Laborales?

e. La Ley General de la Administración Pública es aplicable a la Junta de Relaciones Laborales y a sus integrantes?

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficio Nº DAJRN-676-2004, de 17 de marzo de 2004, según la cual: “1.-

La Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional, forma parte dentro del procedimiento sancionador o disciplinario en dicho ente público, consistiendo en una instancia intermedia entre la recomendación del órgano director del procedimiento, la sanción que imponga el respectivo superior jerarca, o la decisión de despido del Poder Ejecutivo. El acto que emite la Junta es una recomendación no vinculante. 2.- La función que desarrolla la Junta de Relaciones Laborales en procedimientos administrativos disciplinarios es una función pública, por lo cual, sus integrantes son funcionarios públicos de conformidad con la Ley General de la Administración Pública. 3.- La potestad disciplinaria al ser una potestad de imperio le reviste el principio de reserva legal para su creación o modificación. La negociación colectiva del Registro Nacional al no ser una ley formal no tiene la potencia y resistencia para modificar la competencia disciplinaria otorgada al superior jerárquico. 4.- De existir inercia de la Junta de Relaciones Laborales para externar su recomendación la autoridad titular de la potestad disciplinaria debe resolver el caso concreto con los elementos probatorios que corren al expediente en estricto apego al principio de legalidad y de adherencia al fin público. 5.- La inercia injustificada de la Junta de Relaciones Laborales acarrea tanto responsabilidad administrativa como penal. 6.- La Ley General de la Administración Pública es de aplicación supletoria al Órgano Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional. 7.- El plazo de prescripción se suspende en aquellos casos donde se requiere la intervención de la Junta de Relaciones Laborales. 8.- No se requiere la intervención de la Junta de Relaciones Laborales en aquellos casos que no ameritan investigación preliminar.”

Debemos indicar que, como la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -Nº 1860 de 21 de abril de 1955 y sus reformas-, establece dentro de las atribuciones de esa cartera ministerial, la dirección, estudio y despacho de todos los asuntos relativos a trabajo y bienestar social, y en especial, aquellos relativos a la aplicación de todas las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones referentes a estas materias, principalmente los que tengan por objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores, como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos creados por el trabajo (art. 1º), y porque también se le confiere una típica función consultiva sobre la aplicación de la legislación social -que incluye lo atinente a convenciones colectivas y demás mecanismos de negociación laboral- (art. 3º), mediante oficio AFP-298-2004, de 9 de junio de 2004 -con recibo de 10 de junio del mismo año-, le conferimos audiencia al entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Licenciado Ovidio Pacheco Salazar, para que si a bien lo tuviera, una vez oído el criterio de la Oficina Legal de ese Ministerio, se pronunciara sobre la presente consulta.

Por oficio Nº DAJ-AE-157-005, de 19 de mayo de 2005, la Dirección de Asuntos Jurídicos, Departamento de Asesoría Externa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, vierte su criterio al respecto, indicando -en lo que interesa- lo siguiente:

1) Que la jurisprudencia y doctrina laborales mayoritarias conciben a la Junta de Relaciones Laborales jurídicamente como un órgano cuya creación y funcionamiento forma parte de las llamadas cláusulas obligacionales de un convención colectiva.

2) Que aún en la Administración Pública y en las empresas públicas donde es factible la negociación de convenciones colectivas de trabajo, no es posible ejecutar ésta con las mismas características y con la misma amplitud que se realiza en el sector privado; pues aún aquí, existen límites presupuestarios y directrices gubernamentales que deben ser acatados.

3) Que aún cuando las Juntas de Relaciones Laborales tengan una naturaleza convencional, están limitadas a no transgredir el principio de legalidad.

4) Que la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional como en general las Juntas de Relaciones Laborales en el Sector público, no pueden emitir resoluciones que tengan un carácter vinculante para el superior jerarca en jefe, pues lo suplantaría en sus competencias, siendo la resolución de carácter recomendativo.

5) Que la jurisprudencia ha sido clara al indicar que el plazo de un mes establecido para la aplicación de la sanción, comienza a correr a partir de que la Junta de Relaciones laborales entrega al jerarca las conclusiones del proceso.

6) Que el jerarca está impedido para pronunciarse hasta tanto no se concluya todo el procedimiento establecido, sea que no puede pronunciarse hasta tanto la Junta de Relaciones Laborales emita su criterio.

7) Al ser un órgano colegiado que actúa dentro del régimen de empleo público, cuando la convención colectiva no establece o es omisa respecto del procedimiento interno que debe seguirse para el funcionamiento del órgano colegiado que integra la Junta, basados en un principio integrador, deberá aplicarse supletoriamente la Ley General de la Administración Pública.

I.- Consideraciones previas.

Dentro de la diversidad de negociaciones colectivas existentes en nuestro medio, en las que se regula de manera especial lo relativo a las Juntas de Relaciones Laborales, y en las que dicho órgano asume a nivel institucional distintos papeles dentro del régimen disciplinario, unas veces como órgano director del procedimiento administrativo y otras como simple instancia administrativa de consulta, previa a la decisión final por parte del jerarca superior administrativo y del personal, de seguido procederemos a verter una serie de criterios generales sobre la naturaleza jurídica de este tipo de órganos, que con base en nuestra jurisprudencia administrativa y jurisdiccional -tanto de la Sala Constitucional como de la Sala Segunda-, resultan plenamente aplicables a todo tipo de Junta de Relaciones Laborales creadas a través de cláusulas obligaciones de convenciones colectivas negociadas dentro del Sector Público, y que incluso pueden contribuir en la solución del problema de fondo planteado en su consulta. Algunos aspectos estarán especialmente enfocados en el caso concreto de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional -y se hará expresa mención a ello-, sin que esto limite o enerve su eventual aplicación al resto de las instituciones públicas en las que existan órganos similares.

Además, advertimos que por razones expositivas, no podremos ceñirnos estrictamente al orden cronológico de las preguntas expuestas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por motivos de fuerza mayor.

II.-

Sobre las Juntas de Relaciones laborales.

Tal y como lo hemos señalado en nuestra jurisprudencia administrativa, la legislación nacional nada dice respecto del instituto denominado Juntas de Relaciones Laborales en el Sector Público. Su creación es fruto de acuerdos o pactos concertados entre la Administración y organizaciones de empleados, que antes de 1992 fueron materializados en laudos arbitrales. Sin embargo hoy se encuentran específicamente contenidos en cláusulas obligacionales de convenciones colectivas, e incluso en Reglamentos autónomos o independientes de organización.

En reiteradas ocasiones hemos caracterizado, en forma genérica, a las Juntas de Relaciones Laborales como órganos integrados de manera paritaria y bipartita por representantes patronales y de los trabajadores, que por lo general sirven como instrumento de mediación o conciliación en los conflictos individuales o colectivos que se produzcan en los centros laborales; esto sin obviar la función consultiva, o bien instructiva, que en la mayoría de los casos ejercen dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios (Véanse los pronunciamientos C-230-87, C-023-89, C-170-91, C-058-92, C-106-94, C-279-2000 y C-101-2004 op. cit., así como entre otras muchas, las resoluciones Nºs 95-350 LAB de las 15:10 horas del 25 de octubre de 1995 y 96-187-LAB de las 14:20 horas del 19 de junio de 1996, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Por su génesis, por un lado, y por su conformación, por el otro, se ha considerado inapropiadamente que las Juntas de Relaciones Laborales no son propiamente un órgano de la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba