Dictamen n° 300 de 05 de Noviembre de 2012, de Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
| Emisor | Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública |
5 de noviembre, 2012
C-300-2012
Señor
Mario Zamora Cordero
Ministro
Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, procedo a dar respuesta al oficio N° 1223-2010 DM del 5 de abril de 2010, mediante el cual se consulta quién debe responder las audiencias otorgadas, al amparo del artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo, relacionados con temas migratorios. Lamentamos la demora.
La principal inquietud se relaciona con determinar la competencia para atender las audiencias del artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo. El consultante requiere que se le indique a quién le corresponde atender las audiencias que se otorguen en casos relacionados con actos de materia migratoria de la Dirección General de Migración y de la Comisión de Visas Restringidas. Específicamente, ¿es al Ministro de Gobernación de Policía o al Tribunal Administrativo Migratorio? Esto en los casos posteriores al 1° de marzo de 2010.
Asimismo consulta sobre cuál órgano debe atender las audiencias que se otorgan durante la tramitación de un recurso de amparo en la sede jurisdiccional.
Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, junto con el oficio de consulta se ha aportado el criterio legal de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Gobernación y Policía, en la cual se concluye que, de conformidad con el artículo 25 de la Ley General de Migración y Extranjería, la intervención del jerarca institucional en procesos contencioso administrativos resulta improcedente, pues el órgano competente para contestar las audiencias otorgadas es el Tribunal Administrativo Migratorio.
Adicionalmente, se indica que competencia para contestar aquellos recursos de amparo presentados contra actos o actuaciones relacionados con materia migratoria corresponde al jerarca institucional, a quien, según la Ley General de la Administración Pública, corresponde la representación judicial y extrajudicial del Ministerio respectivo.
Con el objeto de evacuar la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a la audiencia prevista en el artículo 31.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y b. En relación con la atención del informe previsto en el artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
A. EN ORDEN LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 31.3 DEL CODIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
No existe duda de que la Ley debe ser interpretada, en primer lugar, según el sentido propio de sus palabras. Esto según doctrina del artículo 10 del Código Civil.
En este sentido, ORTIZ ORTIZ ha señalado que la interpretación de la norma administrativa consiste, en un primer momento, en encontrar la significación de las palabras de la proposición normativa de interés. (Ver ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I. Stradmann, 2002, 219).
Igualmente es conocido que el Derecho Administrativo es autoreferencial. Es decir que el Derecho Administrativo es autónomo y autointegrativo. Doctrina del artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública.
Lo anterior es de gran relevancia para el presente asunto.
Los incisos 3 y 4 del artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo establecen que en aquel supuesto en que se haya interpuesto un proceso contencioso sin que se hubiese agotado la vía administrativa, se debe otorgar a la Administración demandada un plazo de ocho días – previo al emplazamiento de la demanda -. Esto a efecto de que la Administración demandada confirme, o bien, modifique, anule, revoque o cese la conducta administrativa.
Ahora bien, tanto el inciso 3 como el cuarto del artículo 31 CPCA, expresamente establecen que la audiencia de ocho días se le debe otorgar directamente al Superior Jerárquico Supremo del órgano o la entidad competente.
La Ley General de la Administración Pública no nos deja albergar dudas sobre el sentido del término “Superior Jerárquico Supremo”.
En efecto, la Ley General de la Administración Pública señala que el Superior Jerárquico Supremo de cada ente u órgano se caracteriza por sus potestades. De tal forma que éste debe tener las potestades de los artículos 102 y 103 de esa misma Ley:
“Artículo 102.-
El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:
a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;
b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;
c) Ejercer la potestad disciplinaria;
d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;
e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y
f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores.
Artículo 103.-
1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.
2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.
3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo.”
En el dictamen C-217-2007 de 3 de julio de 2007, este Órgano Superior Consultivo resumió el contenido de las potestades del Superior Jerárquico Supremo en los siguientes términos:
“En nuestro derecho positivo, los artículos 102 y 103 de la Ley General de la Administración Pública establecen las potestades que, en ocasión de la relación jerárquica, el órgano superior posee para dirigir la conducta de sus inferiores. Debe destacarse que entre los poderes del superior tenemos:
· La potestad de impartir órdenes particulares o dictar circulares sobre el modo en que se debe ejercer la función pública. Esto tomando en cuenta tanto criterios de oportunidad como de legalidad.
· La potestad de vigilancia sobre la actividad del inferior. Esta potestad de vigilancia abarca tanto criterios de oportunidad como de legalidad.
· La potestad disciplinaria.
· La potestad de revisar la actividad del inferior, ya sea de oficio o por recurso administrativo.
· La potestad de delegar funciones en los órganos inferiores, pero también de avocarse el conocimiento de asuntos asignados al inferior.
· La potestad de sustituir y suplir al inferior en sus funciones
· La potestad de resolver los conflictos de competencia entre inferiores.
· La potestad de organizar el servicio del órgano.”
Además el Superior Jerárquico Supremo tiene, en principio, la representación extrajudicial de la Administración en su ramo y todavía más importante, de acuerdo con la regla establecida en el artículo 83.1 LGAP, todo órgano distinto del jerarca está subordinado al superior jerárquico supremo.
No obstante lo anterior, no todas las potestades de los artículos 102 y 103 deben estar presentes necesariamente en el Superior Jerárquico Supremo. Sin embargo, la presencia de alguna de ellas, particularmente la potestad de dirección y ordenación, constituyen base suficiente para presumir el carácter jerárquico superior del órgano titular de dicha potestad. Esto de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 LGAP. Al respecto, se cita el dictamen C-219-2010 de 5 de noviembre de 2010:
“Cabe recordar que el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública enumera potestades que tendrá el superior jerárquico, incluyendo entre estas el poder de mando e instrucción que permite regular el modo de ejercicio de la competencia, la potestad de vigilancia sobre la legalidad y oportunidad de la conducta del inferior, el poder de revisar, anular o reformar los actos del inferior, la potestad de resolución de conflictos de cualquier naturaleza, la de delegar o avocar, así como la potestad disciplinaria. La enumeración realizada por el legislador no significa que todos los poderes deban estar presentes para que pueda hablarse de relación jerárquica, por un lado. La circunstancia de que el legislador niegue una potestad no permite excluir la relación de jerarquía, por otro lado. Sobre este punto, dispone el artículo 105 de la Ley:
“Artículo 105.-
1. La potestad de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será necesaria y suficiente para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del ordenamiento.
2. Las otras potestades arriba enumeradas podrán darse sin que exista la jerarquía, pero su presencia hará presumir ésta, salvo que de la naturaleza de la situación o de su régimen de conjunto se desprenda lo contrario”.
La presencia de una de esas potestades hace presumir la existencia de una relación jerárquica”
Es decir que el artículo 31.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo debe ser entendido en el sentido de que la audiencia para cesar la inactividad o modificar o revocar la conducta o acto administrativo, en Derecho, se le debe...
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