Dictamen n° 292 de 19 de Octubre de 2009, de Consejo Nacional de Producción

EmisorConsejo Nacional de Producción

C-292-2009

19 de octubre, 2009

Licenciado

Ricardo Zúñiga Cambronero

Gerente General

Consejo Nacional de Producción

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° GG-1706-2009 de 28 de setiembre del presente año, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría sobre “si el superávit libre a que se refiere la Ley 8700, artículo 2, adición al artículo 11 bis de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción corresponde aplicarlo por el remanente de aproximadamente los ocho días que restan para finiquitar el año 2008, por haberse publicado dicha Ley el 23 de diciembre del 2008, o si por el contrario, debe aplicarse la norma en mención considerando el superávit libre que se generó en todo el período fiscal del años 2008”. En su criterio, la intención del legislador es que los recursos que instituciones públicas tienen ociosos sean utilizados por el Consejo Nacional de Producción para solventar la situación financiera que atraviesa, ya que esas instituciones no poseen capacidad de ejecución de los dineros porque manejan un nivel alto de superávit. No obstante, no han trasladado al CNP los porcentajes fijados por ley porque existen varias interpretaciones en cuanto a la aplicación de la norma.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, DAJ AAD 237-09 de 11 de junio del 2009. Indica la Asesoría que los recursos de superávit han sido considerados como una fuente extraordinaria de financiamiento, proveniente de la incorporación al presupuesto de recursos de períodos anteriores, por lo que se les trata como recursos de capital. Considera la Asesoría que al arrastrarse un superávit libre por varios períodos, este se acumulará como producto del período fiscal subsiguiente, denominándose superávit acumulado. De acuerdo con el artículo 7 del Decreto 32452 los recursos de financiamiento que provienen de vigencias anteriores son parte del patrimonio de los órganos y entidades, que pueden utilizarlo en períodos subsiguientes para financiar los gastos que se refieran a la actividad ordinaria. Por lo que considera que los porcentajes previstos en el artículo 11 de la Ley 8700 pueden calcularse sobre el superávit acumulado, libre y total que reporte cada sujeto pasivo. Concluye que los recursos de superávit libre pueden ser usados para financiar los gastos que la entidad requiera en el cumplimiento de sus fines, por lo que las instituciones se encuentran con liberalidad para el manejo y presupuestación de dichos recursos. Se recomienda formular la consulta ante la Contraloría General de la República.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, oficio MAG-AJ-166-2009 de 19 de mayo anterior. En su criterio, el superávit libre y total corresponde al excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un período determinado. En tratándose del superávit libre, la norma se refiere a los recursos que la entidad se encuentra en la posibilidad legal de utilizar sin relación con un gasto específico establecido en el presupuesto. Por lo que para establecerlo deben excluirse aquéllos recursos que se encuentran ligados a un concreto gasto. Concluye que en tanto el SFE y SENASA produzcan ganancias o generarán un superávit “libre” y estarán facultados para trasladar lo establecido por el artículo 2 de la Ley 8700. Por lo que si generan utilidades deben cubrir el 20% a favor del Consejo Nacional de Producción.

Entiende la Procuraduría que el objeto de la consulta es establecer a partir de cuándo surge el deber de trasladar los recursos. Recursos que deben ser consecuencia de un superávit libre producido en el período fiscal de que se trate. Aspecto que está en relación con la naturaleza de la prestación que se impone a los organismos a que se refiere el artículo 11 bis.

A.-

UN TRIBUTO SOBRE EL SUPERAVIT LIBRE

La Ley N° 8700 de 17 de diciembre de 2008 modifica la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción para incluir un artículo bis en materia de financiamiento. Se dispone así:

“Artículo 11 bis.-

Autorízase a las instituciones listadas seguidamente a trasladar al CNP una parte del superávit libre de cada año fiscal, según se menciona a continuación:

a) Un diez por ciento (10%) del superávit libre del Instituto de Desarrollo Agrario (Ley N° 6735, de 29 de marzo de 1982).

b) Un veinte por ciento (20%) del superávit libre del Servicio Fitosanitario del Estado (Ley N° 7664, de 8 de abril de 1997).

c) Un veinte por ciento (20%) del superávit libre del Servicio Nacional de Salud Animal (Ley N° 8495, de 6 de abril de 2006).

De esos fondos supracitados, el CNP deberá reservar al menos un diez por ciento (10%) para el pago oportuno de proveedores del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI). Dicho traslado será realizado dentro de los cuarenta y cinco (45) días naturales, posteriores a la aprobación de la liquidación del presupuesto de cada año.”

Un primer punto que surge ante lo preceptuado es el relativo a la naturaleza del traslado de recursos. En particular, si se está en presencia de un tributo o no.

A favor de la inexistencia de un tributo, está el hecho mismo de que el legislador utiliza una forma no coactiva para referirse a la transferencia. El término “autorízase” no es apropiado para establecer un deber de contribuir. En efecto, autorización no implica normalmente imposición coactiva de una obligación de trasladar las sumas de dinero. Por lo que podría concluirse que a cargo de los sujetos indicados por el artículo 11 bis antes transcrito no existe una contribución obligatoria. Y dada esa ausencia de coactividad, cabría considerar que no se está en presencia de un tributo y, en particular, de un impuesto. Ello por cuanto un tributo es una obligación coactiva impuesta en ejercicio del poder de imperio del Estado, por ende, manifestación de la soberanía tributaria del Estado. Recuérdese que:

"Se ha considerado que el carácter publicístico del tributo consiste en tener a éste como una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. El tributo es la prestación pecuniaria que el Estado o un ente público autorizado al efecto por aquél, exige de sujetos económicos sometidos a él, en virtud de su soberanía territorial. Las doctrinas publicísticas explican el tributo como una obligación unilateral, impuesta coercitivamente por el Estado en virtud de su derecho de soberanía o del poder de imperio, tal es el concepto aceptado por la moderna doctrina del derecho financiero. Elemento primordial del tributo es la coerción por parte del Estado, ya que es creado por su voluntad soberana con prescindencia de la voluntad individual. Los tributos son prestaciones obligatorias y no voluntarias, son manifestación de voluntad exclusiva del Estado, desde que el contribuyente solo tiene deberes y obligaciones" . Sala Constitucional, resolución N° 5749-93 de 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993.

En el caso del artículo 11 bis de mérito, el legislador autoriza el traslado de los recursos a los organismos que menciona. Podría interpretarse que ante esta autorización, corresponderá a los organismos decidir si el traslado puede darse o no, lo que dependerá del análisis de su situación financiera. Contribuye a esta interpretación que cuando el legislador ha determinado el establecimiento de un tributo a través de la transferencia de recursos entre...

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