Dictamen n° 165 de 31 de Mayo de 2001, de Ministerio de Economía, Industria y Comercio

EmisorMinisterio de Economía, Industria y Comercio

C-165-2001

San José, 31 de mayo de 2001

Licenciado

Gilberto Barrantes Rodríguez

Ministro de Economía, Industria y Comercio

S. D

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto nos referimos a su atento oficio DM-436-2000 del 20 de noviembre del 2000, en el que solicita que este órgano técnico-consultivo proceda a

"… determinar la vigencia de la distinción entre patentes de licores nacionales y patentes de licores extranjeros, en función de una eventual derogatoria de los artículos 11 y 20 de la Ley de Licores No. 10 de octubre de 1936, por contravenir: a) el Principio de Trato Nacional, contenido en el artículo III del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles Aduaneros (sic) (GATT 1994); b) los artículos 3 y 6 de la Ley para la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472; todo ello en concordancia con el Dictamen de esta Procuraduría número 134-2000".

Adjunta Ud. el informe legal emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos del Ministerio, oficio AJ-537-00 del 23 de octubre del 2000, en el que se indica que los artículos 1, 11 y 20 de la Ley de Licores, Ley No. 10 de octubre de 1936, distinguen entre patentes de licores nacionales y patentes de licores extranjeros. Distinción que se traduce en una discriminación en contra de la comercialización del producto extranjero en tanto, por un lado, la Ley favorece el otorgamiento de un mayor número de patentes nacionales que de patentes extranjeras y, por otro, la legislación permite la venta de cierto tipo de licores nacionales con las patentes de licores extranjeros. Esta discriminación se traduce, entonces, en una violación del Principio de Trato Nacional consagrado en el artículo III, párrafos 1 y 5, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1994), según el cual las mercancías extranjeras deben recibir un trato no menos favorable que el que se otorga a las mercancías nacionales. Debido a lo anterior, se considera que las normas que distinguen entre patentes de licores nacionales y extranjeros fueron derogadas tácitamente por el Principio de Trato Nacional consagrado en el artículo III del GATT de 1994. Por otro lado, se indica que el artículo 6 de la Ley para la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472, derogó todas las restricciones para ejercer actividades comerciales en virtud de la nacionalidad y que el artículo 3 de la misma ley dispone que la regulación de la actividad económica no debe impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional. De allí que se considera que existe una antinomia entre estas normas y los artículos 1, 11 y 20 de la Ley de Licores, en razón de lo cual estas últimas disposiciones fueron derogadas tácitamente.

De previo al análisis de la existencia o no de la derogatoria tácita invocada en la consulta formulada a esta Procuraduría, es necesario hacer referencia a la fiscalización de las Municipalidades sobre las actividades lucrativas que se ejercen dentro del ámbito de su competencia, así como al principio de no discriminación en materia de comercio internacional.

A.-

LAS MUNICIPALIDADES CONTROLAN LAS ACTIVIDADES LUCRATIVAS EJERCIDAS EN SU CANTÓN

La venta de licores, como actividad lucrativa que es, se encuentra bajo el ámbito de control de los gobiernos locales. De allí que se analizará la fiscalización sobre las actividades lucrativas como una expresión del poder de policía para, posteriormente, hacer una breve referencia a la legislación especial que regula lo relativo a la venta de licores al menudeo.

1.- Una derivación directa del poder de policía

Las libertades consagradas y protegidas en la Carta Magna no son irrestrictas. Razones de moral, orden público y protección de los habitantes no sólo permiten sino que requieren de la intervención del legislador para garantizar la adecuada convivencia en sociedad.

De allí, precisamente, que el ejercicio de las actividades lucrativas esté sometido al control y vigilancia de los gobiernos locales. Se trata, precisamente, del ejercicio del poder de policía sobre las actividades lucrativas que se realicen dentro de cada municipio, a fin de velar por el cumplimiento de la normativa que rige la materia:

"(…) las medidas que el Estado adopta para proteger en la sociedad su organización moral, política, social y económica, son de interés público social, y se manifiesta por medio del llamado "Poder de Policía", entendido como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; o mejor aún, como "el derecho incontrovertible de toda sociedad jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y defensa, y pertenece a todo gobierno constituido para asegurar el logro de los fines sociales mediante el uso de los medios que a ese efecto sean adecuados", como lo define la doctrina del Derecho Administrativo. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma…". (Sala Constitucional, resolución No. No. 6469-97 de las 16:20 hrs. ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete)

Y en este sentido:

"(…) corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las 'patentes', por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal -regidores y Ejecutivo Municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso. Por estar involucrado el interés público comunal, existe, desde luego, acción popular para denunciar los excesos" (Ibid).

La Municipalidad actúa el poder de policía en el momento mismo en que autoriza el funcionamiento de una determinada actividad lucrativa, para lo cual el administrado debe contar con la licencia municipal respectiva, que presupone el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para el desempeño de la actividad en cuestión:

"ARTÍCULO 79.-

Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado."

De esta forma la licencia, es la autorización para el ejercicio de la actividad, mientras que el impuesto o patente se constituye en uno de los principales ingresos económicos con que cuentan las Municipalidades para el ejercicio de las funciones que le son propias:

"…distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicional en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal, en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno Local…". (Sala Constitucional, resolución No. 2197-92 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1991).

El pago de la patente o impuesto encuentra, entonces, fundamento en razones propias de justicia, según las cuales aquellos que ejerzan una o varias actividades lucrativas deben contribuir económicamente con la Municipalidad a fin de que ésta pueda realizar, de la mejor manera posible, las funciones que le han sido asignadas por la ley.

2.-

La venta de licores al menudeo: una actividad sometida a una normativa especial

El artículo 83 del Código Municipal refiere la venta de licores al menudeo a una regulación especial:

"Artículo 83: El impuesto de patentes y la licencia para la venta de licores al menudeo, se regularán por una Ley especial".

La Ley sobre venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936, y su normativa derivada, regula lo relativo a la autorización y funcionamiento de los establecimientos de licores en el territorio nacional. En esta ley se establece el número máximo de establecimientos para el expendio de licores para cada zona geográfica y se dispone el remate público como el mecanismo para obtener la autorización para establecer una venta de licores al público. Igualmente, se definen los requisitos necesarios para que la Municipalidad pueda otorgar licencias a quienes lo soliciten, así como las causales de cierre de los negocios en cuestión. Se dispone que el traspaso de las patentes de licores deberá ser comunicado a la Municipalidad y se establece, entre otras cosas, la distinción entre patentes de licores extranjeros y patentes de licores del país o nacionales.

Empero, dada la distinción que se hace entre patentes y que debe definirse si esa distinción es o no valedera, cabe aclarar que la Ley sobre Venta de Licores entiende por "patente" lo que en estricto derecho corresponde al concepto de licencia. A modo de ejemplo, se establece que "se tienen como definitivas y permanentes las patentes actuales, a nombre de sus dueños actuales, sin necesidad de nueva adjudicación en remate" (el énfasis no es del original) (artículo 12); se indica que el rematario deberá pagar a la Municipalidad, dentro del tercer día, el impuesto del primer trimestre de acuerdo con el precio del remate, de modo tal que una vez pagado...

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