Dictamen n° 232 de 23 de Junio de 2005, de Banco Crédito Agrícola de Cartago
| Emisor | Banco Crédito Agrícola de Cartago |
C-232-2005
23 de junio del 2005
Licenciado
José Manuel Solano M.
Auditor General
Bancrédito
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° AUD-159-F/2005 del 18 del mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si el Banco Crédito Agrícola de Cartago debe acogerse a lo indicado por su Asesoría Jurídica en el dictamen LE-098-2005 del 11 de febrero del 2005 o, si por el contrario, es aplicable lo indicado en los dictámenes de la Procuraduría General de la República (C-162-2003 y C-262-2002); o cuál sería la forma en que la entidad debe proceder en los casos de los puestos de funcionarios nombrados a plazo fijo, ante del vencimiento del período, renuncia o se da su salida por cualquier otra causa, a sabiendas de que tiene debidamente constituida la asociación solidarista.
I.-
ANTECEDENTES.
A.-
Criterio de la Asesoría Legal de órgano consultante.
En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio del órgano consultante.
B.-
Criterio del Bancrédito.
En el oficio n.° LE-098-2005 del 11 de febrero del año en curso, suscrito por los Licenciados Federico Mata Herrera y Harlams Ocampo Chacón, asesor y jefe a. i. de la Dirección Legal, respectivamente, se concluye lo siguiente:
“Concluyendo, se tiene que en el Banco Crédito Agrícola de Cartago funciona al amparo de la ley una asociación solidarista de empleados, en la cual se depositan a favor de los trabajadores adelantos por concepto de auxilio de cesantía, que de esta forma se convierte en un derecho real de los trabajadores. Nótese que este es el mismo espíritu de la Ley de Protección al Trabajador, lo que hace evidente la voluntad del legislador para establecer normas que sean más favorables para los trabajadores en este sentido. Por otra parte, dentro del Banco se ha reiterado durante más de 10 años la práctica de hacer los aportes para todos los trabajadores sin distinción de su rango o modalidad de contratación, lo cual ha generado una costumbre que se debe entender como incorporada a los contratos de trabajo. Y por último, los pagos hechos por el Banco todo el tiempo han estado bajo el escrutinio y aprobación de la Contraloría General de la República, ente que según la misma Procuraduría es el único que puede pronunciarse en la materia presupuestaria y de utilización de los recursos públicos”.
C.-
Criterios de la Procuraduría General de la República.
En el dictamen C-162-2003 de 05 de junio del 2003 concluimos lo siguiente:
“El Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en su calidad de patrono, no está autorizado por el ordenamiento jurídico para realizar el aporte indicado en los artículos 18 b. de la Ley de Asociaciones Solidaristas y 23 ch. de la Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas, respectivamente, en relación con los empleados designados según su Ley Orgánica por un plazo determinado, a saber, Gerente y Subgerentes”.
Además, en el dictamen C-053-2005 de 8 de febrero del 2005, concluimos lo siguiente:
“Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a la conclusión que, aún cuando por virtud de los artículos 1,2,3,5 y 14, siguientes y concordantes de la Ley de Asociaciones Solidaristas y artículo 25 de la Constitución Política, los funcionarios que llegaren a ocupar la plaza de Gerente General o Subgerente General del Banco Hipotecario de la Vivienda, pueden afiliarse a una asociación solidarista y como tales, disfrutar de los beneficios que a través de ella se persiguen, no es así en lo que respecta al otorgamiento del derecho al pago de la cesantía, toda vez que de esa legislación no se desprende ninguna modificación o cambio a los conceptos estipulados en los artículos 26, 27, 29 y 31 del referido Código; a tenor de los cuales, al advenimiento de los contratos a plazos fijos, o de período legal, no generan ningún tipo de pago por indemnización.
En consecuencia, y de conformidad con el párrafo último del artículo 28 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (del Banco Hipotecario de la Vivienda) a la clase funcionarial de consulta, (por ser funcionarios nombrados a plazo legal) no les asiste el derecho a percibir el auxilio de cesantía, que prevé la Ley de Asociaciones Solidaristas -en concordancia con lo estipulado en el artículo 29 del Código de cita- para los afiliados que ocupan un cargo de manera indefinida”.
II.-
SOBRE EL FONDO.
El artículo 2 de nuestra Ley Orgánica señala, en forma expresa y contundente, que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Lo anterior significa, ni más ni menos, que si de los pronunciamientos del Órgano Asesor, en forma reiterada -al menos tres en el mismo sentido-, se extrae una regla objetiva, los operadores jurídicos debe acatarla, no por los argumentos jurídicos por los cuales se ha llegado a esta, sino por expreso mandato de ley.
Vista así las cosas, cuando ello acontece, no es posible, jurídicamente hablando, plantearse ningún dilema entre lo que ha resuelto el Órgano Asesor y lo que opina una Asesoría Jurídica de un ente que conforma la Administración Pública, pues, en tales casos, el ordenamiento jurídico no ofrece esta discrecionalidad, por la elemental razón de que la Administración Pública debe necesariamente aplicar la regla objetiva que se extrae de los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, so pena de incurrir en las responsabilidades civiles, administrativas y, eventualmente, penales que el ordenamiento jurídico contempla.
Por consiguiente, si el Órgano Asesor se ha pronunciado, en forma reiterada, como tendremos ocasionar de ver más adelante, en el sentido de que los funcionarios nombrados a plazo fijo no tienen derecho al pago de cesantía, no puede ninguna Administración Pública, ni aun amparándose a un criterio de su Asesoría Jurídica, sostener una postura contraria. Todo lo anterior significa, ni más ni menos, que la Administración Pública, en este caso el Banco, debe actuar con base en nuestra jurisprudencia administrativa, y no conforme con ningún otro criterio, a pesar de que esté elaborado por su Dirección Jurídica.
Dicho lo anterior, en el dictamen C-004-2003 de 16 de enero del 2003, sobre el tema de fondo expresamos lo siguiente:
"Con relación a este tema, en la nueva gestión se expresa que en la página 6 de la consulta original se incluyó la siguiente interrogante:
‘4.-
¿En el caso del derecho de cesantía, cómo debe calcularse su pago a los funcionarios que han laborado más de ocho años bajo la cobertura de la Convención Colectiva y que ahora pasan a estar regulados por el nuevo reglamento? En esos supuestos está el Banco -facultado, como lo estamos nosotros- para emplear las alternativas propuestas en este oficio, en aras de no causar perjuicio al trabajador? ¿Debe entenderse que una vez que pasen a estar cubiertos por el nuevo reglamento, los años laborados bajo la cobertura de la Convención Colectiva no les serán computados para efectos de cálculo de auxilio de cesantía, sino que se iniciará nuevamente el conteo de los ocho años a que se refiere el Código de Trabajo, según lo dispone el nuevo estatuto?’
En relación con este punto, cabe reiterar que en el dictamen de interés esta Procuraduría compartió plenamente la tesis de la Contraloría General de la República, en el sentido de que con respecto al auxilio de cesantía, no existían derechos adquiridos que debieran mantenerse por ese Banco a favor de los funcionarios que, a pesar de estar excluidos, se les venía aplicando la Convención Colectiva. Además, recuérdese que tal criterio del Órgano Contralor incluso se fundamentó en dictámenes nuestros relativos al tema de los derechos adquiridos que pudieran derivarse de Convenciones Colectivas, y ante situaciones muy parecidas.
Y como un nuevo elemento de trascendental importancia en cuanto a este punto, ha de agregarse en esta oportunidad que en lo que toca a los puestos de Gerente General, Subgerentes, Auditor y Subauditor, éstos constituyen casos típicos de los llamados funcionarios de período. Lo anterior por cuanto de acuerdo con los artículos 27 y 28 de la Ley Orgánica de ese Banco (N° 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas), los primeros son nombrados por un plazo de seis años, mientras que los últimos dos por uno de cinco. Por lo anterior, y de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, así como de la laboral emanada de la Sala Segunda de la Corte, su vínculo se equipara a la figura del contrato a plazo fijo, regulado por los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo. Lo anterior significa que la relación de tales funcionarios termina sin responsabilidad alguna para el Banco al finalizar el período legal de nombramiento. Ello por resultar claramente aplicable en la especie lo dispuesto por el numeral 86, inciso a) del Código de Trabajo, en cuanto dispone que el contrato de trabajo terminará sin responsabilidad para ninguna de las partes, ‘Por el advenimiento del plazo en los contratos a plazo fijo…’. Ha de agregarse que la anterior posición la mantuvo esta Procuraduría en el dictamen C-082-98 de 6 de mayo de 1998 (allí se sostuvo categóricamente que en esos casos la relación ‘…termina sin responsabilidad patronal alguna cuando ocurre el advenimiento del plazo’); y fue reiterada en el C-262-2002 de 7 de octubre de 2002.
Sobre el tema de la naturaleza a plazo fijo de ese tipo de nombramientos, la jurisprudencia en mención comenzó a hilvanarse a partir del fallo constitucional N° 1119-90 y, precisamente, fue en esa resolución que...
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