Dictamen n° 223 de 29 de Octubre de 1998, de Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
| Emisor | Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias |
C-223-98
San José, 29 de octubre de 1998
Msc . Ingeniero
Rafael A. Villalta Fernández
Director General
Comisión Nacional de Emergencia
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DG-735-98 de 7 de octubre en curso, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con contrataciones de servicios profesionales que ha realizado la Comisión de Emergencia.
Señala Ud. que ante la falta de personal de planta especializado, ante situaciones de emergencia, han contratado los servicios de profesionales y técnicos para que atiendan los daños ocasionados por la emergencia. Esos contratos se han prorrogado sucesivamente, hasta por un poco más de dos años, estableciéndose condiciones especiales en las relaciones de dependencia y jerarquía entre la Administración y el profesional, "sin dejar de ser contratos a plazo determinado" y por un objetivo definido. Relata que concluidas las contrataciones se han presentado reclamos solicitando el pago de vacaciones, aguinaldo y cesantía. Agrega que es criterio del Departamento Legal que procede cancelar las vacaciones y aguinaldo pero no la cesantía. De allí que la Dirección solicita se indique si procede el pago en cuestión o si se debe estar a la lectura de los contratos, considerándolos como de servicios profesionales, que concluyen con el advenimiento del plazo sin responsabilidad para ninguna de las partes.
Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal, DL-202-98 de 1 de octubre del mismo año, según el cual, bajo condiciones de emergencia, se suscribieron contratos de servicios profesionales que se extendieron mediante prórrogas por un tiempo muy considerable. Las relaciones que se desenvolvieron entre la Administración y el interesado adquirieron características particulares, "de tal manera que se dio un híbrido entre los dos contratos que nuestra legislación prevé: de servicios profesionales y laboral, inducido por la doble condición que cumple la Comisión: actividad ordinaria y extraordinaria". Agrega que esa situación no genera una relación de empleo propiamente dicha, se trata, por el contrario de una contratación de objeto ocasional y específico, necesario para el cumplimiento de los fines extraordinarios de la Comisión. Justifica las prórrogas en la circunstancia misma de la emergencia, que impide predeterminar la duración de los contratos realizados. Sostiene que esas contrataciones tienen condiciones atípicas en relación con los fines que cumplen el resto de Instituciones del Estado, ya que se da relación de dependencia, utilización de vehículos, determinación de horarios por parte de la Administración, pero no hay relación de empleo que llegue a generar el pago de cesantía. "Pero, por un sentido de equidad al cual induce el Principio jurídico de In Dubio Pro Operario, me parece procedente que si se cancelen los rubros de las vacaciones y aguinaldo ante la falta de pureza de un contrato como el pactado".
Conforme los términos, la consulta se plantea porque existe duda en cuanto a la procedencia de ciertos reclamos presentados contra la Comisión, con el objeto de que se reconozcan algunos extremos laborales.
En relación con lo cual es necesario recordar que la Procuraduría es un Organo Consultivo; como tal le corresponde asesorar a la Administración activa en relación con los problemas que se le presentan.
En virtud del carácter vinculante de sus dictámenes, se sigue la necesidad de que las consultas sean formuladas en términos generales, no referidos a un caso concreto. No puede desconocerse, al efecto, que un dictamen vinculante referido a un caso concreto entraña un problema de competencia administrativa, que permitiría afirmar la existencia de una coautoría del acto administrativo, si así hubiese previsto por el ordenamiento. O bien, una substitución de la Administración activa por parte de la Consultiva, con violación de las reglas sobre competencia.
La consulta que nos ocupa está planteada en términos generales. Sin embargo, los criterios legales remitidos conciernen directamente los reclamos presentados por dos administrados. Por lo que es necesario recalcar que el presente dictamen se emite sin considerar la situación de dichas personas y la procedencia o no de los extremos allí reclamados.
A-. CONTRATO DE SERVICIOS PROFESIONALES: UN CONTRATO ADMINISTRATIVO
Del oficio DG-735-98 se deriva que, para atender los desastres causados por diversos fenómenos naturales, la Comisión Nacional de Emergencia procedió a contratar, suscribiendo los contratos correspondientes, los servicios profesionales en diversos campos, especialmente en el de la ingeniería.
Interesa resaltar que, conforme se indica, la Administración no creó puestos ni pretendió establecer una relación de índole estatutaria o laboral a plazo fijo o determinado. Por el contrario, tomando en cuenta el carácter excepcional de las circunstancias y la imposibilidad de atenderlas con su personal, procedió a realizar contrataciones de servicios profesionales. Empero, se sostiene que...
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