C-264-2002
8 de octubre de 2002
Doctor
Eduardo Lizano Faith
Presidente Ejecutivo
Banco Central de Costa Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DPE-127-2002 de 17 de setiembre último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con los alcances del derecho a la información frente a la Administración Pública.
Estima Ud. que en relación con el informe del Fondo Monetario Internacional, el Banco Central debió suministrar la información que estaba en su poder y que versaba exclusivamente sobre la economía del país, pero queda la duda respecto de la importancia que se otorgó a la opinión pública y a los medios o profesionales de la comunicación, ya que informes confidenciales o que posean indicadores para coadyuvar en estudios propios de la gestión del Banco Central o para otros efectos internos, podrían considerarse amparados en tal derechos. Agrega que la confidencialidad e inviolabilidad de ese tipo de informes se deriva de las propias disposiciones del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional. El informe era el relativo al análisis que lleva a cabo cada año el FMI con base en lo dispuesto en el artículo IV de su Convenio Constitutivo, el cual establece que esa clase de informes son el resultado del análisis de supervisión de ese Organismo en torno a las políticas cambiarias de los países miembros. Los informes son preparados por funcionarios del FMI para ser elevados al Directorio de la Entidad y no para someterlos al país objeto de estudio. Conforme lo estipulado en las Secciones 4 y 5 del artículo IV y la Sección 8 del artículo XII del indicado Convenio, tales informes son de uso exclusivo del FMI y por ello tienen el carácter de confidencialidad e inviolabilidad. Corresponde al FMI decidir si comunica extraoficialmente al país supervisado dicho informe, manteniendo el documento su carácter confidencial e inviolable y el país al que se le comunica no está facultado para divulgar el informe. La confidencialidad, en su criterio, deviene de la naturaleza del informe, al haber sido aceptada expresamente por el Estado al aprobar el Convenio Constitutivo con el FMI y complementada con los principios que rigen las relaciones diplomáticas entre el Fondo Monetario Internacional y el Estado de Costa Rica, conforme lo dispuesto en la Convención de Viena del Derecho de los Tratados. Por lo que aunque el Fondo suministre el informe de supervisión al Estado costarricense, éste no está disponible para su publicidad, de conformidad con el principio de confidencialidad de los asuntos diplomáticos que sean de tramitación actual por interés del Estado. De allí que estime que el Banco y el Estado Costarricense están obligados a guardar confidencialidad de los informes de supervisión del Fondo Monetario Internacional, realizados con base en el Convenio Constitutivo. De actuarse en forma contraria, se estaría incumpliendo la obligatoriedad de mantener la confidencialidad e inviolabilidad de dicha información. Por lo que consulta el criterio de la Procuraduría en relación con los siguientes puntos:
a) Según nuestro criterio, el voto mencionado de la Sala Constitucional no es aplicable a los documentos internos de trabajo, ni a aquellos ya concluidos pero elaborados para servir como soporte o respaldo de posteriores documentos finales, los cuales eventualmente serían aprobados por el jerarca superior de que se trate. Aquí es entendido que esos documentos preparatorios pasarían a ser susceptibles del conocimiento público, luego de aprobado el respectivo informe final.
b) ¿Puede el Banco Central de Costa Rica dar a la luz pública documentos preparados por el FMI u otros organismos financieros internacionales de similar naturaleza, los cuales hayan sido claramente calificados de confidenciales por el respectivo Organismo?
c) ¿ Puede el Banco Central de Costa Rica dar a la luz pública documentos sobre otros países, elaborados por el FMI, cuando no sean calificados como confidenciales por parte de ese Organismo, pero sí considerados como tales por parte del país interesado?".
Señala Ud. que la División de Asesoría Jurídica del Banco ha señalado que para la Sala Constitucional el informe del Fondo Monetario Internacional es de gran relevancia pública, por afectar intereses de los costarricenses en general, a pesar de no ser del propio Banco Central ni constituye el fundamento de ningún acto del Banco. La información sobre documentos producidos por la Administración Pública a que tendrían derechos los administrados se refiere a documentos definitivos y no en proceso de elaboración. El administrado no puede tener acceso a información que le confiera un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente, presumiéndose en esa condición los proyectos de resolución, los informes para órganos consultivos y los dictámenes de estos antes de que sean rendidos. Se agrega que el artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco Central dispone que el Banco suministrará al público la información que tenga en su poder sobre la situación económica del país y la política económica. El límite es la información confidencial que provenga de personas privadas. Se concluye que la Sala Constitucional ha utilizado una interpretación extensiva a favor de su ejercicio, estableciendo el principio de reserva de ley en materia de Derechos Fundamentales. Se presume la publicidad de los documentos y de la información que manejen los entes públicos. El Banco debe tener como regla la obligación de brindar la información que tenga en su poder sobre la situación económica y la política económica del país, que conste en documentos o informes internos definitivos o en otros documentos o informes de terceras personas o entidades, salvo la confidencialidad que debe existir en cuanto a la información particular que le suministren personas privadas.
De conformidad con lo expuesto, nos referiremos en primer término al derecho fundamental de acceso a la información de interés público, garantía fundamental de la transparencia en la gestión administrativa, y sus efectos sobre los actos preparatorios. En segundo término, abordaremos las afirmaciones en orden a la confidencialidad de los informes del Fondo Monetario Internacional.
A.-
EN CUANTO AL DERECHO A
LA INFORMACION Dispone el artículo 30 constitucional:
"Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. Quedan a salvo los secretos de Estado".
El derecho fundamental que así se consagra tiene como objeto el derecho de información y, por ende, de comunicación de todo aquel asunto que sea de interés público. Es, entonces, comprensivo de todo documento público o de cualquier otra información que conste en las oficinas públicas, a condición de que en su divulgación haya un interés público. El punto es si dentro de ese concepto están comprendidos los documentos preparatorios de las decisiones finales.
1.-
El acceso a la información: garantía de la transparencia administrativa
El derecho de acceso a la información está referido a los documentos públicos y a la información que sea de "interés público", entendida en los términos fijados por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia N. 29 de las 14:30 hrs del 13 de abril de 1984, como aquélla que es útil y de conveniencia para la sociedad y que, por ende, es de su interés. En tanto que información de interés privado es la que sólo concierne al particular y le es útil a éste:
"En lo que ahora interesa, el artículo 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, lo que a contrario sensu significa que esa garantía no comprende los asuntos de interés privado. Corrientemente se define el interés privado como :- l° - la conveniencia individual de una persona frente a otra, y 2° - el bien de los particulares contrapuesto al de la colectividad, al social. Por su parte, el interés público es la utilidad, la conveniencia de la colectividad o sociedad ante los particulares, o de los más ante los menos; también se le entiende como conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el orden moral o material..." Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N. 29 de las 14:30 hrs del 13 de abril de 1984. (El subrayado es del original el interés público en cada caso. ).
De modo que el particular puede pedir la información cuando alegue y demuestre que es útil, necesario y conveniente que él como parte de la colectividad conozca de la actuación efectiva o proyectada por la Administración y, por ende, de los diversos documentos y asuntos que están en conocimiento de las autoridades competentes. Posibilidad de información que es fundamental para ejercer el derecho de participación del ciudadano en la toma de las decisiones políticas y, en todo caso, en la formación de la opinión de la ciudadanía sobre los asuntos públicos. De allí que la Sala Constitucional haya afirmado como obligación del Estado democrático el:
"..preservar esa libre comunicación formadora de la voluntad política del pueblo, y es a través de esa interrelación entre los receptores pasivos de la información o de quienes la demandan, que se realiza no sólo el pluralismo político, sino la intervención de un pueblo en la formación de proyectos que puedan afectar sus derechos fundamentales...". Sala Constitucional, N. 2331-96 de las 14:33 hrs. del 14 de mayo de 1996.
Criterio que reiteró en la sentencia relativa al Recurso de Amparo contra el Banco Central, N. 3074-2002 de 15:24 hrs. del 2 de abril de 2002, a la cual nos referiremos posteriormente.
La jurisprudencia administrativa (resumida en el dictamen N. C-174-2000 de 4 de agosto de 2000 y complementada, entre otros en los pronunciamientos...
