Dictamen n° 355 de 14 de Octubre de 2005, de Consejo Nacional de Vialidad
| Emisor | Consejo Nacional de Vialidad |
C-355-2005
14 de octubre de 2005
Ingeniero
Alejandro Molina Solís
Director Ejecutivo a.i.
Consejo Nacional de Vialidad
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DE-05-1855 de 1 de julio último, por medio del cual consulta respecto de los alcances de la Ley N° 8279 de 2 de mayo de 2004, Ley del Sistema Nacional para la Calidad.
Señala Ud. que como CONAVI contrata de ordinario empresas privadas que prestan sus servicios técnico-profesionales en el campo de la inspección de proyectos de infraestructura vial y, al mismo tiempo, empresas privadas que ejecutan esos proyectos utilizan servicios de laboratorios privados para la realización de pruebas o ensayos respecto de la calidad de los materiales empleados y servicios ejecutados para esos proyectos, se han presentado dudas en torno a la aplicación del artículo 34 de esa Ley. Se ha generalizado la impresión de que unos y otros deben “acreditarse” ante el ECA para continuar prestando sus servicios. Considera que la Ley 8279 está redactada en forma poco clara e imprecisa. Así, se establece que los laboratorios de ensayo y acreditación y los entes de inspección deben acreditarse ante el ECA, cuando desde el punto de vista técnico los laboratorios acreditan ensayos o procedimientos de calibración específicos. Agrega que se ha preparado un proyecto de ley para modificar el artículo 34 de la citada Ley, pero no se ha presentado a la corriente legislativa. Por lo que consulta:
“1. Si, de acuerdo con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 8279, el CONAVI debe o no exigir a los laboratorios de ensayo privados que brindan “servicios indirectos” al Estado, estar “acreditados” ante el ECA para poder aceptar como válidos los resultados de los ensayos o pruebas que aquellos realicen para el “control de calidad” de las obras. Lo anterior por cuanto dichos laboratorios prestan “servicios directos” en “control de calidad” a las empresas constructoras contratadas por el CONAVI. Se aclara que en este caso el CONAVI no contrata directamente tales servicios, sino que dichos laboratorios son contratados por otras empresas privadas que sí están contratadas por el CONAVI, y que los resultados que emiten (constancias de calidad), se utilizan en los métodos de pago en función de la calidad.
2. Dada la cantidad de ensayos a los materiales que se requieren para la construcción y el mantenimiento de obras viales, podrá nuestra Institución inducir la cantidad de ensayos requeridos a acreditar de forma paulatina, o se requiere que todos los ensayos estén acreditados?, pues para tener uno, dos o “n” cantidad de ensayos acreditados se requiere cumplir entre otras cosas, con los requisitos de gestión (un sistema de calidad, organización, control de la documentación, etc.), que pueden ser los mismos, independientemente de la cantidad de ensayos que se acrediten. Por ejemplo, en una investigación electrónica realizada vía INTERNET, no pudimos encontrar un laboratorio de ensayo que tenga acreditados la cantidad de ensayos que se practican en el campo de las carreteras (se consultó México, España y algunos países de Sudamérica); lo anterior apunta a que, establecer que sean todos los ensayos es irracional, pero aún se mantiene la duda.
3. Independientemente de lo anterior: ¿a partir de qué momento empieza a contabilizarse el plazo con que cuentan los laboratorios señalados para “acreditarse” ante el ECA?, tomando en consideración que el Transitorio II de la Ley (párrafo quinto) dispone que tal “acreditación” debe darse “dentro del plazo máximo de tres años, y de acuerdo con el procedimiento que defina dicho ente” y que tal procedimiento fue definido en el Reglamento de Estructura Interna y Funcionamiento del Ente Costarricense de Acreditación, según Decreto Ejecutivo N° 31821-,MICIT de 18 de mayo de 2004. Ciertamente, el transitorio aludido señala un plazo máximo de tres años, pero no señala el punto de partida de dicho plazo, aunque sí una condición necesaria para que el mismo opere, esto es, la definición de un procedimiento al efecto por parte del ECA.
4. En el caso de los entes de inspección, si cuentan o no con un plazo para su “acreditación” ya que no se encuentran mencionados en el párrafo quinto del Transitorio II, aunque sí en el texto del artículo 34 de la Ley.
5. ¿Cuál sería, conforme a las respuestas de las preguntas anteriores, la situación jurídica imperante en los contratos actualmente en ejecución y aquellos que -aunque adjudicados y eventualmente suscritos y refrendados -no hayan recibido la respectiva orden de inicio, con respecto a la gestión de calidad que debe realizar el contratista a través de los laboratorios privados? Lo anterior en el caso de que se establezca que el transitorio de 3 años rige a partir de la aprobación de la Ley y no desde la publicación del Reglamento de Estructura Interna y Funcionamiento del Ente Costarricense de Acreditación”.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° DJC-0693-2005 de 7 de junio anterior. Indica la Asesoría que las normas sobre calidad son necesarias para toda actividad organizada. La emisión de la Ley N° 8279, que está enfocada a la estandarización, es consecuencia de la globalización y tiene como objeto que el país incursione en el criterio de estandarización y normalización, para lo cual se implementan Normas Internacionales de calidad, con el fin de lograr una mayor competitividad de las empresas nacionales en el mercado. En relación con el ámbito de aplicación de la ley, considera que ésta utiliza términos abiertos de forma intencional, para poder incorporar cualquier tipo de bien o servicio que los cambios tecnológicos y técnicos originen. Agrega que el Ente Costarricense de Acreditación es el ente competente para acreditar que un determinado laboratorio ha cumplido con los requerimientos internacionales de calidad, típicos de su giro técnico empresarial. Respecto del artículo 34 señala que la Ley comprende al CONAVI. Este órgano desconcentrado tiene entre sus funciones la fiscalización de las obras que realizan las empresas constructoras contratadas, incluido el control de calidad, sea este propio o el que se ejecute por medio de terceros laboratorios de ensayo. Por lo que considera que el CONAVI debe exigir a las empresas constructoras en las distintas etapas del proceso de contratación administrativa que utilicen laboratorios de ensayo debidamente acreditados ante el ECA. Respecto de la aplicación del Transitorio II de esa Ley, estima que es a partir de la existencia del procedimiento de acreditación que debe empezarse a contar el plazo de 3 años requerido por la norma transitoria.
En oficio N° DE-05-2381 de 25 de agosto siguiente, la Dirección Ejecutiva remite copia del oficio DE-05-1543 de 1 de junio anterior, dirigido a la Contraloría de la República y oficio N° 8746 de 22 de agosto siguiente, de la Contraloría General de la República.
En el oficio N° 1543, CONAVI manifiesta que ha consultado el criterio de la Procuraduría sobre el artículo 34 de mérito. Además, señala cuáles son los laboratorios del sector vial con ensayos acreditados ante el ECA y cuáles están en proceso de acreditación. Agrega el CONAVI que, ante la falta de acreditación, no puede paralizar las gestiones de pago de los compromisos contractuales con los contratistas viales. Los servicios de laboratorio de ensayo se prestan de forma “indirecta” al CONAVI, así como los servicios de los laboratorios de ensayo que emiten las constancias de calidad de materiales o productos manufacturados por terceros fuera de la obra y que salvo RECOPE que tiene algunos ensayos acreditados, no tienen sus ensayos acreditados o reconocidos ante el ECA.
La División de Fiscalización Operativa y Evaluativo, Area de Servicios de Obra Pública y Transporte de la Contraloría General de la República, da respuesta a dicho oficio. La Contraloría no comparte la decisión de CONAVI porque está pendiente solicitar el criterio de la Procuraduría, así como por el hecho de que no parece haber sido puesta en conocimiento...
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