Dictamen n° 371 de 13 de Octubre de 2008, de Banco Central de Costa Rica
| Emisor | Banco Central de Costa Rica |
C-371-2008
13 de octubre de 2008
Señor
Roy González Rojas
Gerente
Banco Central de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
Informa el señor González Rojas que por resolución número 2006-14641, la Sala Constitucional resolvió que: “No obstante que se trata de una institución autónoma, y que su actuación se rige por el derecho público – y por ende está sometido también al principio de legalidad- su régimen de empleo es de naturaleza privada, precisamente en virtud de lo dispuesto en los citados artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior se fundamenta en el análisis de la naturaleza jurídica de la actividad desarrollada por el Banco Central, que consiste principalmente en mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas.”
En atención a que la afirmación de la Sala Constitucional genera dudas a la Gerencia del Banco Central, se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:
1. ¿Es cierto que desde la perspectiva jurídica y con fundamento en los artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública, la naturaleza jurídica del Banco Central y atendiendo sus objetivos fundamentales, pueda concluirse que el régimen de empleo de la Autoridad Monetaria, incluyendo a sus órganos de desconcentración máxima, es de naturaleza privada?
2. ¿Cuál es el alcance de esta declaratoria de la Sala Constitucional, siendo que la afirmación de que el régimen de empleo del BCCR es de naturaleza privada, se hizo en un contexto que no era el aspecto fundamental por el que se presentó y tramitó la acción de inconstitucionalidad visible en el expediente de la Sala Constitucional No. 04-006482-0007-CO?
3. Además de la gestión de modificación del voto en referencia planteada por el Banco, ¿existe alguna otra gestión que pueda hacer el BCCR para validar en forma vinculante la posición que mantiene al respecto, es decir, que todas las relaciones laborales que existen en la Institución son de naturaleza pública, y por ende se rigen por los correspondientes principios de Derecho Público?
4. En caso de que desde la perspectiva jurídica prevalezca el criterio de que las relaciones laborales en el Banco Central son de carácter laboral público, ¿debe el BCCR llevar a cabo un proceso de negociación de una Convención Colectiva en los términos estipulados en el Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público? ¿Cuál o cuáles son los criterios para separar a los funcionarios que realizan función pública de los que no lo hacen?
Junto a la consulta se nos remite el oficio AJ-118-2007 del 8 de febrero del 2007, en el cual la Asesoría Jurídica del Banco Central de Costa Rica, concluyó lo siguiente:
“En conclusión, vistas las características de los intereses públicos que tutela el BCCR, así como el tipo de servicios públicos que presta, no es posible asimilarlo con una empresa pública del Estado o con una institución del Estado que por su régimen de conjunto y por los requerimientos de su giro pueda estimarse como una empresa industrial o mercantil común; mas bien el BCCR es un ente público que presta a través de sus servidores verdaderos servicios públicos, razón por la cual dichos funcionarios están sujetos plenamente al régimen de Función Pública.
Un segundo y último aspecto relevante es determinar si aún y cuando el Banco Central es un ente público que tiene a su cargo la prestación de determinados servicios públicos, podría válidamente hacer una separación interna de funcionarios que ejercen función pública de los que supuestamente no, teniendo como criterio para hacer tal distinción el tipo de funciones y tareas asignadas a cada uno de sus funcionarios, ello con el fin de constatar si al menos en relación con este último grupo es posible la negociación de una Convención.
Según los resultados de nuestro análisis, en este punto concreto se parte de que lo procedente no es la revisión caso por caso de las actividades que realizan los servidores públicos, sino la actividad que desarrolla la institución empleadora…
Conforme a las citas doctrinales, jurisprudenciales y normativas que conforman nuestro criterio jurídico, esta Asesoría concluye que el Banco Central de Costa Rica no está facultado para suscribir una convención colectiva interna, en virtud de que todos sus funcionarios están sometidos a una relación de empleo público mediante la cual participan de modo directo o indirecto en la gestión de los servidores públicos que presta esta Institución.”
Cabe advertir que, en atención a las competencias asignadas a este Órgano Asesor en materia consultiva, (artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), no es posible atender la consulta relacionada con la conveniencia o no de suscribir una convención colectiva con los funcionarios del Banco Central (punto 4 de la solicitud) , toda vez que esa es una decisión de resorte exclusivo de la Administración Pública, que escapa de las función asesora de la Procuraduría General de la República. (ver al respecto, el dictamen C-182-2006)
De previo a referirnos a los temas consultados, le solicito acepte nuestras disculpas por la tardanza en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en la carga de trabajo de esta oficina.
I. ANTECEDENTES
De previo a referirnos al fondo de lo consultado, debemos analizar someramente los antecedentes de la consulta en cuestión.
Federico Malavasi Calvo y otros diputados presentaron una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 32, 61 inciso c), 80 incisos e) y h), 101, 102 y 103 del Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica y sus Órganos de desconcentración máxima. Entre otras cosas, los accionantes alegaron que las normas anteriores generaban beneficios a favor de los trabajadores del Banco Central de Costa Rica, incentivos que al no estar fundamentados en un criterio razonable, se convierten en privilegios.
Por resolución de las catorce horas y cuarenta y dos minutos del cuatro de octubre del dos mil seis número 2006-14641 la Sala Constitucional resolvió la acción presentada, señalando en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:
“VI.-
Análisis previo de la potestad del B.C.C.R. para emitir la normativa cuestionada… No obstante que se trata de una institución autónoma, y que su actuación se rige por el derecho público -y por ende está sometido también al principio de legalidad-, su régimen de empleo es de naturaleza privada, precisamente en virtud de lo dispuesto en los citados artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior se fundamenta en el análisis de la naturaleza jurídica de la actividad desarrollada por el Banco Central, que consiste principalmente en mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas y, que tiene como objetivos subsidiarios según el artículo 2 de la ley No. 7558:…Estima la Sala que dicha norma no resulta irrazonable ni desproporcionada, por cuanto está dirigida a fomentar la capacitación del personal de esta institución, cuyos fines tan delicados y ya citados se le han encomendado. Institución que además, por su giro comercial se encuentra expuesta a una evolución constante y por ende, frente a la necesidad de adaptar su personal a los cambios que se susciten, pero para que además, dominen las herramientas y técnicas utilizadas en otras naciones, con las cuales el país mantiene relaciones de tipo económico, comercial y político entre otros. El otorgamiento de estos beneficios, sin duda alguna, constituye finalmente una inversión que la empresa realiza en el factor humano, para lograr mayor competitividad y mejor operatividad de esta institución tan importante para el país. Aunado a lo expuesto , la norma resulta desproporcionada, en tanto es facultativo para el Banco el otorgar estos beneficios, los cuales además tratándose de capacitación en el exterior se brindan excepcionalmente y a los empleados que ocupan posiciones estratégicas en éste. De manera que, ante estas normas cuestionadas, la Sala no constata los vicios de constitucionalidad alegados por los accionantes. …
La resolución anterior fue objeto de una gestión de adición y aclaración por parte del Banco Central de Costa Rica. Dicha gestión fue contestada por la Sala Constitucional en resolución número 2008-1271 de las doce horas y cincuenta y seis minutos del veinticinco de enero del dos mil ocho, en la cual se señaló:
“II.-
La autoridad pública gestionante, indica que es contraria a derecho la afirmación emitida por este Tribunal, que indica que el régimen de empleo de esa entidad bancaria es de naturaleza privada. Sin embargo, en reiteradas ocasiones esta Sala se ha pronunciado acerca de la naturaleza jurídica de los bancos estatales. Al respecto, ha indicado que dichas entidades están sometidas al derecho público en cuanto a su organización y a determinadas potestades exorbitantes más allá de su "régimen de conjunto" como empresa mercantil, mas no así, en punto a la ejecución de un típico negocio bancario (ver en ese sentido sentencia número 2003-2053 de las 16:10 horas del 12 de marzo de 2007). Así las cosas, la actividad propia del giro mercantil de dichas entidades bancarias, se rige por el derecho privado, pese a que como institución autónoma le es aplicable el derecho público. En el caso concreto, el Banco Central de Costa Rica, tal y como se indicó en la sentencia objeto de la presente gestión, es una...Para continuar leyendo
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