Dictamen n° 046 de 22 de Febrero de 2012, de Ministerio de Educación Pública

EmisorMinisterio de Educación Pública

C-046-2012

22 de febrero de 2012

Señor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Educación

S.D .

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su nota DM-0011-01-12 de 9 de enero de 2012, recibida el 17 de enero del año en curso, mediante cual consulta si es jurídicamente posible la construcción de infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo terrestre amparada en un permiso de uso y sin que haya plan regulador aprobado y vigente.

I. Objeto del dictamen.

De conformidad con lo consultado, este dictamen tiene por objeto determinar si, con base en lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública, 62 del Código Municipal y 57 de Decreto Ejecutivo Nº 31203 de 13 de febrero de 2003, es posible que el ente competente para ello, construya infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre amparado en un permiso de uso de dominio público, otorgado por la municipalidad respectiva.

II. Los permisos de uso en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre.

El régimen jurídico establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de 1977 (LZMT) para regular su uso, tiene como características básicas las siguientes:

En primer lugar, que cualquier tipo de uso, así como las actividades asociadas al mismo, requieren de autorización (artículo 12, LZMT) y que los usos permitidos deben estar contenidos y previamente determinados en los instrumentos de planificación territorial de la zona marítimo terrestre (artículo 26 de la LZMT en relación con el 17 de su reglamento).

Que la concesión es la figura jurídica por medio de la cual se permite el uso privativo de la zona restringida (artículo 39 en relación con el 10, ambos de la LZMT) con las excepciones que la ley establece respecto al posible uso de la zona pública (artículos 18, 20, 21 y 22, LZMT).

Además, que corresponde a las municipalidades con competencia en el litoral de que se trate, otorgar las concesiones y que es requisito insoslayable para su otorgamiento, la previa adopción por estas de un plan regulador costero mediante el cual se planifique el desarrollo de la zona y se determinen los distintos usos permitidos (artículo 38, LZMT).

Como excepción a este régimen, la Procuraduría General de la República señaló, en dictamen C-100-95, que las municipalidades pueden dar permisos de uso sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre sin la previa adopción de un plan regulador costero. Esto, al amparo de lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública –LGAP- número 6227 de 2 de mayo de 1978, y en tanto se trata de un bien de dominio público.

En sentencia número 2306-91, la Sala Constitucional había señalado, en relación con las características específicas de los permisos de uso, lo siguiente:

“El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque (…)”

El otorgamiento de permisos de uso es excepcional respecto del régimen jurídico de la LZMT. En este sentido, es importante destacar que, a diferencia de la concesión, el permiso de uso es un acto unilateral de la Administración Pública, revocable a discreción de esta y sin responsabilidad a su cargo. Por ello, cualquier derecho que éste reconozca es a título precario, tal y como lo establece el numeral 154 de la LGAP, y lo ha explicado la Sala Constitucional en la sentencia de cita. Como se ve, las especiales características del permiso de uso son conformes con su excepcionalidad en relación con lo que la LZMT dispone para regular el uso de la zona restringida.

Para el caso de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, lo anterior significa que, con base en los permisos de uso, las actividades autorizadas serían aquellas que puedan calificar como “…actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado...”, tal y como se indicó en el dictamen C-100-95. Como el permiso de uso se puede otorgar sin la previa adopción de un plan regulador costero, este no pueden impedir o comprometer ni la adopción de un plan regulador ni la revocatoria del permiso. Esto quiere decir que tales edificaciones o construcciones deben ser de fácil remoción, o sea, que no pueden ser permanentes. De allí el carácter precario de los derechos que aquél pueda llegar a reconocer.

Lo dicho hasta ahora, es coincidente con lo señalado en el dictamen C-100-95, en el que, al efecto, se dijo:

En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto. De hecho, al no ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar, desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso. No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328). De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador.

Como subrayáramos al inicio de este estudio, los elementos naturales constitutivos...

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