Dictamen n° 281 de 14 de Agosto de 2008, de Autoridad Reguladora de Los Servicios Públicos
| Emisor | Autoridad Reguladora de Los Servicios Públicos |
C-281-2008
14 de agosto, 2008
Doctor
Fernando Herrero Acosta
Regulador General
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
“¿Cuál es la naturaleza jurídica del canon de regulación establecido en el artículo 59 de la Ley 7593?
¿Le es aplicable lo establecido en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios?
¿Cuál es el plazo de prescripción que debe ser aplicado según su naturaleza y si puede ser aplicado de oficio?
¿Quién es el competente para declarar la prescripción dicha?
¿Aplican los plazos de caducidad para la acción de cobro?”
Adjunta Ud. copia de los oficios 199-DAJ-2008 del 11 de marzo del 2008 y 873-DJU-2006 del 26 de octubre del 2006, emitidos por la Dirección Jurídica de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Asimismo, remite copia del oficio 605-DAF-2008 del 24 de junio del 2008 emitido por la Dirección Administrativa Financiera de la ARESEP.
En este último criterio se enfatiza en que para la determinación de los cánones se utiliza el criterio de horas de regulación, sea el número de horas que la Autoridad Reguladora proyecta invertir en la regulación de cada empresa. Elemento que se considera permite afirmar que la ARESEP cobra por servicio de regulación. Así, la ARESEP cobra por el costo real de la regulación, lo que, en su criterio, excluye la naturaleza tributaria de la obligación.
Por su parte, la Dirección Jurídica considera que el canon de regulación tiene naturaleza de contribución parafiscal, resultándole aplicable la prescripción de 3 años dispuesta por el Código Tributario.
Determinar la naturaleza jurídica del canon de regulación contribuye a establecer cuál es el plazo de prescripción aplicable a las sumas adeudadas a la ARESEP.
I.-
EL CANON: UNA OBLIGACION NO TRIBUTARIA
Se consulta en relación con lo denominado por la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N° 7593 de noviembre de 1995, “canon”.
Determinar la naturaleza jurídica del instituto denominado “canon” no ha sido una cuestión pacifica en doctrina. Lo que se explica porque esta obligación puede ser analizada desde diferentes aristas. Además, presenta similitudes y diferencias con otros institutos que implican pagos a entidades públicas.
Generalmente, se entiende como “canon” aquella “p restación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio público” (www.rae.es). Sin embargo, existen múltiples utilizaciones de este término que nos permiten realizar valoraciones desde diferentes posiciones. Como ejemplo de lo anterior, el canon de minería se aplica sobre aquellas personas habilitadas como concesionarios de una actividad minera según lo dispuesto en el Código de Minería; pero también existen los cánones -royalties- por el uso de derechos de autor de obras científicas, artísticas o literarias según lo establecido por las leyes y tratados internacionales en esta materia; asimismo, podemos encontrar diversos casos en que el legislador abiertamente se refiere al canon simplemente como fuente de financiamiento a partir de una actividad determinada.
El uso más difundido del término relaciona canon con dominio público. En ese sentido, el canon es una obligación pecuniaria establecida por la ley, con el objeto de proporcionar recursos a partir de la utilización o aprovechamiento de un bien público -el cual puede ser material o inmaterial-. Esta contraprestación se constituye en una obligación dineraria en la que un determinado sujeto se ve constreñido a honrarla por encontrarse en una posición determinada (concesionado, usuario, regulado, etc) consecuencia de una actuación administrativa: el otorgamiento de la concesión de dominio público o de servicio público, la prestación de un servicio, la sujeción a la función de regulación. El canon no es expresión de la potestad tributaria del Estado y, por ende, no está sometido al régimen jurídico correspondiente
En ese sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el fallo N° 9170-2006 del 28 de junio del 2006, al momento de analizar la naturaleza jurídica de un canon, señaló:
“VI.-
B) De la naturaleza jurídica del “canon ambiental por vertidos” creado en el Reglamento impugnado.- El canon, como la contraprestación a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. Así, tributo y canon son dos conceptos muy diferentes. Los principios esbozados en materia tributaria se aplican a los tributos, pero no al canon. Por ello para la resolución de este asunto es de fundamental importancia clasificar el tipo de obligación pecuniaria que se impugna, por cuanto de esa diferenciación dependerá su constitucionalidad o no. Recordemos primero un poco la naturaleza jurídica de las cargas tributarias, para luego centrarnos en la obligación impugnada. En sentido genérico desde la óptica de la doctrina del derecho financiero, el tributo es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su potestad de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. La doctrina jurídica costarricense tradicionalmente ha seguido la posición más generalizada en torno a la definición del concepto de tributo y a su clasificación tripartita: impuestos, tasas y contribuciones especiales, clasificación que se encuentra establecida en la ley como sigue:"Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.
Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servidor público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.
Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).
Cuando se está frente a un tributo -sean impuestos, tasas o contribuciones especiales- la relación entre el administrado (llamado contribuyente) y la Administración se da en virtud del ejercicio de la potestad tributaria y no media contrato alguno. Asimismo, el contribuyente no recibe una contraprestación directa por el pago del tributo más que el derecho al buen funcionamiento de las funciones y servicios públicos. Por su parte, cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien. De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. Por ello, ni el canon es un tributo, ni los principios constitucionales en materia tributaria le son aplicables, el canon no es un tributo y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquéllos. La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o Permisionario, por ello generalmente se firma un contrato o se...
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