Dictamen n° 239 de 28 de Setiembre de 2000, de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
| Emisor | Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados |
C-239-2000
San José, 28 de setiembre del 2000
Señor
MSc. Ing. Rafael A. Villalta Fernández
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio
(1) Para efectos de exposición se utilizarán las siglas AyA.
I.-
NORMATIVA APLICABLE.A.-
Constitución Política del 7 de noviembre de 1949."Artículo 188. - Las instituciones autónomas gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."
"Artículo 191. - Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia en la administración."
B.-
Ley n.° 2726 de 14 de abril de 1961, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados."ARTICULO 1º. - Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado."
(Así reformado por Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, artículo 1º)
"ARTICULO 12. - El Gerente será responsable ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento administrativo del Instituto y tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
b) Acordar la creación de nuevas plazas y designar el personal y su remoción, el cual se regirá por un escalafón, que deberá ser aprobado por la Junta Directiva"
II.-
ANTECEDENTES.A.-
CRITERIO DE LA DIRECCIÓN JURÍDICAEl Lic. Rafael A. Alvarado Morales, asesor jurídico de la Dirección Jurídica del ente consultante, mediante carta del 7 de agosto del año en curso, llega a las siguientes conclusiones:
"1. Que el proceso de homologación obedeció a razones de oportunidad y a la imperatividad de hacerlo, por la Autoridad Presupuestaria para que AyA reajustará sus salarios a los mínimos legales y al nivel vigente en el sector público.
2. Que la homologación no solo no se adapta al proceso específico y muy sui géneris de nuestra división de trabajo institucional, sino también reduce la capacidad de AyA de competir en el mercado laboral afectando sensiblemente los procesos de reclutamiento y movilidad ocupacional, debido a que la nomenclatura de los puestos al estar homologada a la clasificación del Régimen del Servicio Civil exige calificaciones académicas, que prevalecen sobre la experiencia laboral y posesión de destrezas y habilidades físicas, propias de la naturaleza del trabajo de AyA.
3. Que el artículo 12 inciso b) de la Ley Constitutiva de AyA expresamente faculta a su Junta Directiva para aprobar el propio escalafón de puestos y a la Gerencia general ‘ …acordar la creación de nuevas plazas y designar el personal y su remoción…’
4. Que la norma indicada por estar contenida en una ley formal y especial, únicamente puede ser desaplicada por otra de igual o superior rango, no siendo admisible invocar dos decretos ejecutivos para dejar la primera sin efecto. Si así fuera, estaríamos en presencia de una violación del principio jerárquico de las normas."
B.-
CRITERIO DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.Mediante oficio n.° PC-020 del 24 de agosto del año en curso, este despacho dio audiencia a la Autoridad Presupuestaria sobre la consulta de marras. En el oficio n.° AJ-0359-2000 del 4 de los corrientes, suscrito por la Licda. Marha Castillo Díaz, directora ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, se adjunta el criterio de la asesoría jurídica. La Licda. Daisy López Masis, coordinadora de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el memorándum AJ-0358-2000, llega a la conclusión de que no es procedente la deshomologación del AyA. En apoyo de esa tesis, se indica que el AyA está dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria y, por lo tanto, se encuentra sujeta a las directrices en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento formuladas por ese órgano y emitidas por el Poder Ejecutivo; estas directrices contemplan únicamente la homologación y no la deshomologación.
Por otra parte, si bien es cierto el AyA cuenta con autonomía administrativa, debemos recordar que, tal y como lo señala el artículo 188 de nuestra Carta Fundamental, en materia de gobierno las instituciones autónomas están subordinadas a la ley y, el asunto que nos ocupa, es propio de esta materia.
También señala que las directrices vigentes contemplan la posibilidad de estudios y revisiones de los puestos sin necesidad de acudir a la deshomologación.
Por último, tanto la creación de nuevas plazas como el escalafón que aprueba la Junta Directiva en virtud del inciso b) del artículo 12 de la Ley Constitutiva del AyA, debe estar conforme con las directrices y demás normativa relacionada.
C.-
CRITERIO DE LA DIRECCIÓN GENERALEste Despacho, mediante oficio PC-019-2000 del 24 de agosto del año en curso, le dio audiencia a la Dirección General del Servicio Civil sobre la presente consulta. El Lic. Guillermo Lee Ching, director general del Servicio Civil, en el oficio DG-613-2000 del 11 de los corrientes, señala que la solución al problema planteado no está dentro de las competencias de su despacho, sino que, más bien, corresponde a la Autoridad Presupuestaria llevar los controles sobre los procedimientos aplicables por ese órgano para respaldar técnica y jurídicamente los actos de homologación y, eventual exclusión de las instituciones del sistema clasificado del Régimen del Servicio Civil.
D.-
CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.En algunas oportunidades el órgano asesor se ha pronunciado sobre temas afines al que se consulta en esta oportunidad. En efecto, en el dictamen C-131-94 del 16 de agosto de 1994, indicamos que la escala salarial y calificación de puestos de la Oficina Nacional de Semillas, de conformidad con el memorial enviado por la Secretaría de la Autoridad Presupuestaria, había hecho una homologación de sus puestos con el sistema de calificación y clasificación de la Dirección General de Servicio Civil, por lo que le eran aplicables las directrices elaboradas por la Autoridad Presupuestaria, en cuanto a los lineamientos generales de política salarial y empleo.
El asunto central de la consulta estriba en el hecho de si una institución autónoma, que hizo una homologación de sus puestos con el sistema de clasificación y valoración de puestos de la Dirección General del Servicio Civil, puede o no deshomologarse. Para resolver la cuestión, se hace necesario tener presente algunos temas claves, entre ellos: el régimen de empleo público, los conceptos de autonomía de gobierno y administrativa y los procesos de homologación y sus implicaciones jurídicas.
En el dictamen C-122-99 del 11 de junio de 1999 indicamos sobre el régimen de empleo público lo siguiente:
"La Sala Constitucional, en varios fallos, ha señalado que la intención del...
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