Dictamen n° 132 de 30 de Marzo de 2006, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
- C-132-2006
- 30 de marzo de 2006
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- Señor
- Edgardo Moreira González
- Auditor General
- Asamblea Legislativa
- S. O.
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- Estimado señor:
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- Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio N° A.I. 233-2005 del 06 de julio del 2005, mediante el cual consulta a este Organo Asesor “sobre la procedencia legal de sancionar a un funcionario legislativo a quien, en razón de una primera ausencia injustificada, se le aplica la sanción dispuesta en el referido inciso b) del Artículo 52 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Asamblea Legislativa, pero dentro del mismo mes, vuelve a ausentarse injustificadamente.”
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- Junto con dicho oficio se adjunta el criterio legal de la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa, el cual indica lo siguiente:
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- “1. Las normas legales, especialmente aquellos de carácter procedimental, muy rara vez necesitan de una interpretación, ya que el procedimiento es un camino directo que no permite desviaciones en su aplicación.
- 2. Las normas citadas son claras y contundentes, sobre cómo se debe proceder ante la situación planteada, pero no hay que olvidar que se está ante materia laboral, materia odiosa según los tratadistas en Derecho Laboral, de allí que la parte patronal puede, máxime si tiene potestades y facultades legales, variar el criterio jurídico externado sobre la situación planteada, sin que por ello incurra en algún ilícito, pues lo que podría estar haciendo es conmutando una sanción a todas luces onerosa para el trabajador y para la sociedad.
- 3. En aquellos casos en que se sucedan, en un mismo mes calendario, dos ausencias alterna , si una de ellas ya fue sancionada, en razón del principio de non bis in idem, no procede una sanción mayor, ya que se aplica el principio de la norma más favorable para el servidor.”
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- De previo a analizar el fondo de su consulta, es necesario referirse a aspectos generales que inciden en la solución de la duda planteada.
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- I. Sobre el Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa.
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- El señor Auditor de la Asamblea Legislativa consulta sobre la aplicación del artículo 52 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa.
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- Según los antecedentes de este cuerpo normativo, el Directorio de la Asamblea Legislativa, mediante sesión número 149-2005 del 6 de abril del 2005, acordó en el artículo 16 avalar el cambio de nombre del Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa por el de Reglamento Autónomo de Servicio de la Asamblea Legislativa.
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- Dicho acuerdo indica:
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- “Se conoce oficio As. Leg. 223-05, con fecha 31 de marzo del 2005, suscrito por la señora Reyna Marín Jiménez, Directora del Departamento del Asesoría Legal, mediante el cual se refiere al criterio emitido por la Procuraduría General de la República, referente a la procedencia o no de otorgar vacaciones proporcionales a los funcionarios de la Asamblea Legislativa, así como licencias con goce de salario deducibles del período de vacaciones.
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- Sobre el particular la señora Marín Jiménez indica que si bien es cierto, tal y como se señaló anteriormente, el desarrollo doctrinal y normativo no deja lugar a dudas de que tanto por mandato constitucional como legal, los servidores públicos se encuentran regidos por los principios propios del derecho público administrativo, -en contraposición con el resto de los trabajadores, quienes encuentran su normativa en el derecho laboral general-, con el simple hecho de que la Institución no haya aún promulgado un Reglamento Autónomo de Servicios, sino que mantenga su Reglamento Interno de Trabajo mientras este es dictado, no quiere decir que se estén inobservando tales extremos.
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- Efectivamente, la Asamblea Legislativa en todo momento ha reconocido que el régimen de empleo que prima para sus servidores, es de naturaleza pública. En esta medida, las actuaciones de la Administración siempre han estado ajustadas no solo al principio de legalidad, sino también a las demás directrices establecidas en la Ley General de la Administración Pública y por ende al derecho administrativo en general; lo cual ha sido incluso reconocido por la Sala Constitucional en los votos 2000-10726 y 2001-5957, donde el máximo Tribunal Constitucional, además de valorar la sujeción de las actuaciones institucionales a las directrices de la citada Ley, avalaron la aplicación de las normas del Reglamento Interior de Trabajo que en cada caso concreto se hicieron.
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- Así las cosas, pese a que en buena práctica, los reglamentos interiores de trabajo debieron dar lugar a los reglamentos autónomos de organización y servicio en las Instituciones Públicas desde la emisión de la Ley General de Administración Pública, lo cierto del caso es que, sin desconocerse ni contravenirse la correcta aplicación del Derecho Administrativo a los empleados de la Institución, a la fecha no existe orden administrativa, sentencia judicial ni constitucional, emitida por autoridad competente, que ordene la desaplicación, declare la ilegalidad o bien, la inconstitucionalidad del actual Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa; lo que, sin duda alguna hace suponer su vigencia, eficacia que, reitera, es meramente temporal en el tanto la Administración formaliza un reglamento autónomo de servicios .
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- Pese a lo anterior, y dado que mediante el dictamen C-065-2005 la Procuraduría General de la República sugiere a la Administración aplicar un cambio de nombre, de conformidad con los extremos contenidos en el pronunciamiento C-142-90, es su criterio que, para obviar las dudas y demás inconvenientes que el término “Reglamento Interior de Trabajo” pueda acarrear, le asiste a la Institución la posibilidad de aprobar un cambio de nombre en dicho cuerpo normativo , para que este se siga utilizando hasta que el nuevo reglamento autónomo de servicios esté listo. Lo anterior, reitera, observando los procedimientos legales correspondientes y bajo los principios, que fueran enumerados por el Órgano Procurador en su informe, a saber:
- “a) Se deben respetar los procedimientos establecidos en el régimen de Servicio Civil para los servidores públicos cubiertos por dicho régimen.
- b) Si no existen leyes con disposiciones expresas que regulen procedimientos para servidores no sujetos al Servicio Civil, el reglamento puede fijar esos procedimientos.
- c) En ambos casos deben respetarse al menos los principios generales de derecho sobre la audiencia, defensa, instrucción del expediente, apelación, etc. y que la Ley General de Administración desarrolla en varios de sus artículos...” (P.G.R. C-142-90).
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- SE ACUERDA: De conformidad con el pronunciamiento emitido por la Procuraduría General de la República en el oficio C-142-90, avalar el cambio de nombre del actual “ Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa” por el de “Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa” con el fin de cumplir con el principio de publificación del régimen de empleo público, establecido en los artículos 103 y 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, y hasta tanto el texto del nuevo reglamento autónomo de servicios de la Institución sea conocido y aprobado por este Órgano Colegiado. (El subrayado no es del original)
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- a. Sobre la vigencia del Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa.
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- Sobre la vigencia del Reglamento Interior de Trabajo, esta Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica número OJ-108-2002, del 31 de julio del 2002, manifestó:
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- “En primer término, según lo analizamos en los párrafos precedentes, el régimen de empleo que priva a nivel del personal de la Asamblea Legislativa es de naturaleza pública, adscrito al Régimen de Servicio Civil (con la salvedad hecha del personal de confianza). En este sentido, es claro que la normativa que aplica en estos casos es de orden administrativo, conforme a las normas que al respecto dispone la Ley General de la Administración Pública, Ley número 6227, de 2 de mayo de 1978.
- Con relación a ese aspecto, este Organo Asesor, se ha manifestando en anteriores oportunidades, aduciendo que: "(…)la precitada ley, (entiéndase Ley General de la Administración Pública) viene a cambiar radicalmente el sistema que regía con anterioridad, al establecer que a las relaciones de servicio entre la administración y sus servidores públicos, les es aplicable el Derecho Administrativo (artículo 111 y siguientes), operándose en esa forma una "publificación" dentro del régimen del empleo público, entendiéndose por tal, la aplicación del derecho público y sus principios en lugar del derecho laboral." (Dictamen C-241-79, de 16 de octubre de 1979).
- …
- Así las cosas, denotamos que para normar las relaciones de servicio entre los funcionarios públicos y el Estado, el Derecho Laboral y sus principios ceden a la aplicación del Derecho Público. De esta manera, debemos entender que las normas examinadas en cuanto a los Reglamentos internos de Trabajo quedan para ser aplicadas en el ámbito estrictamente privado del Derecho Laboral, y es precisamente en el campo del Derecho Administrativo que debemos encontrar respuesta a los reglamentos atinentes a las relaciones de servicio público.
- En este sentido, encontramos la norma dispuesta en el artículo 103.1 de la Ley General de la Administración Pública, que textualmente expresa:
- "Artículo 103. - 1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.
- 2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.
- 3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos...
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