C-111-2002
7 de mayo del 2002
Licenciada
Mónica Nagel Berger
Ministra
Ministerio de Justicia y Gracia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio 140625 de 22 de octubre del año 2001, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre la siguiente situación.
Este Órgano Asesor, mediante Dictamen C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, había señalado que el plazo para cobrar sumas pagadas de más, no fundadas en un acto administrativo declaratorio de derechos, a los funcionarios de la Administración es de cuatro años. Se solicita estudiar el punto nuevamente, y reconsiderar de oficio el citado pronunciamiento.
Mediante Oficio DM-0684 de 4 de diciembre del año 2001, se adiciona su petición en el sentido que existe normativa (artículo 14 de la Ley 7056 y su Reglamento Nº 17531-H) y directrices de la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda, en el sentido de que el plazo máximo para la recuperación de sumas giradas de más es de seis meses.
En general, sobre el tema de las sumas pagadas de más a servidores públicos, la jurisprudencia nuestra ha indicado lo siguiente:
"CRITERIO DE LA PROCURADURIA SOBRE EL TRAMITE PARA RECOBRAR SUMAS PAGADAS DE MAS (1 Sobre este tema, pueden consultarse, entre otros, los siguientes oficios: C-061-96 de 6 de agosto de 1996, O.J.955-96 de 10 de septiembre de 1996 y C-137-96 de 6 de agosto de 1996.)
En aras de evitar procedimientos inadecuados, se procederá a reiterar los criterios que esta Procuraduría ha venido exponiendo sobre la forma que tiene la Administración para recuperar sumas pagadas inadecuadamente.
En primer lugar, se ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el tema de la intangibilidad de los actos administrativos. Dicha Sala ha sido muy clara en definir que siempre que la Administración ha emitido un acto declaratorio de derechos -acto que puede estar plasmado en una acción de personal- la Administración no puede desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se hubiesen seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El procedimiento previsto en el artículo 155 será el aplicable cuando la Administración por razones de conveniencia, mérito y oportunidad, y siempre que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitarse el dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos). Nótese que este procedimiento es aplicable siempre que se este en presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico. (2 En este supuesto debe seguirse el procedimiento administrativo ordinario regulado en los numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública..)
Si, por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República (si es de los órganos que representa la Institución), a efecto de que se establezca el correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso Administrativos. (3 En este supuesto no hay que seguir el procedimiento establecido en el artículo 308 y siguientes, en virtud de que será en la vía judicial en la que se determinará si existe nulidad del acto o no, garantizándosele al administrado oportunidad de defensa en dicha sede (en ese sentido puede consultarse Resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 177 de las 9:05 horas del 11 de octubre de 1991).)
En el supuesto de que la nulidad sea, además de absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía administrativa la nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el numeral 173 ya citado, y habiéndose realizado el respectivo procedimiento ordinario administrativo.
La Sala Constitucional ha precisado también que lo anterior resulta aplicable a aquellos actos derivados de una relación de servicio. Ejemplo de tales manifestaciones se encuentran, entre otras, en los siguientes Votos:
"VII) Y es que, la administración no puede perder de vista que estamos ante relación de servicio público y que no puede regresar sobre sus propios actos declarativos de derechos, sino es, por el procedimiento que señala el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los correspondientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. De acuerdo con lo expuesto, la actuación de las autoridades accionadas ha sido irregular y con ello han lesionado los derechos laborales del quejoso que le resultan amparados en esta sede. Por lo expuesto, el recurso debe declararse con lugar y se ordena a los accionados restituir al quejoso en el goce de sus derechos fundamentales que, para el caso concreto, implica regresar al recurrente, en propiedad, en su condición de Médico Director de la Clínica de Santo Domingo de Heredia."
(Voto Nº 3865-95 de 14 de julio de 1995)
"SEGUNDO. Así las cosas, desde un punto de vista de protección del derecho a la justicia en sede administrativa (artículo 41 constitucional), el tema que nos ocupa es la prohibición a la administración de anular (por sí y ante sí) actos declaratorios de derechos. Aquí no se prejuzga sobre la mera legalidad de la denominada prohibición que en su momento fuera concedida a la demandante, pero se debe anular la decisión de retirársela, pues no ocurrió la administración a los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública para la declaración de nulidad de los actos declaratorios de derechos (artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública)."
(Voto Nº 5885-95 de 27 de octubre de 1995)
"II. Con la emisión de la acción de personal que obra a folio 21 se reconoció un derecho del recurrente que no podía ser revocado unilateralmente, sino en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con lo cual se violó su derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración." (Voto Nº 440-95 de 29 de enero de 1995)
"I.-
Ya esta Sala Constitucional se ha pronunciado en casos similares, declarando con lugar los recursos, declarando que desde que la solicitud del servidor es aceptada, adquiere un derecho subjetivo al régimen de excepción, puesto que no otra es la intención que se deriva de los alcances del artículo 25 de
la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y tomando en cuenta que la plaza del servidor será eliminada del presupuesto. La aceptación de la solicitud del recurrente firmada por el Oficial Mayor del Ministerio, es un acto declarativo del derecho y para revocarlo se requiere de la utilización del proceso de lesividad o de anulación del acto administrativo según el procedimiento establecido en el artículo 173 de
la Ley General de
la Administración Pública, según corresponda." (Voto Nº 4685-95 de 23 de agosto de 1995. En el mismo sentido Voto Nº 4687-95 de 23 de agosto de 1995)
Entonces, si por diversas circunstancias, la Administración ha emitido actos que generaron un derecho económico a un servidor suyo, pero los mismos se encuentran viciados, puede:
1.-
Declarar la lesividad cuando la nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutir la nulidad del acto, solicitar el pago de las sumas pagadas indebidamente, o;
2.-
Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas (mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede proceder a emitir la respectiva certificación – si es de
la Administración – y enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial.
Finalmente, debe hacerse la observación que, tanto en los supuestos de los numerales 155 y 173 de la Ley General, como en el caso de la lesividad, el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para realizar la respectiva declaratoria es de cuatro años a partir de la emisión del acto que se revoca o anula. Una vez transcurrido dicho término no se puede anular o revocar ningún acto administrativo."
Ahora bien, si la situación se encuentra dentro de los supuestos previstos por los numerales 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, de previo a anular o revocar el acto la Administración debe seguir el debido proceso regulado en los numerales 308 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo."
(Dictamen C-226-97 de 1º de diciembre de 1997)
Debe tomarse en cuenta, que la forma de manifestación de voluntad de la Administración es a través de actos administrativos. Así, cuando exista un acto administrativo declaratorio de derechos, el cual, en criterio de la Administración, faculta un pago indebido para un funcionario, deberá seguir el procedimiento administrativo ordinario, como paso previo a declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, o bien, declararlo lesivo, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tal y como ha venido señalando nuestra jurisprudencia y la Sala Constitucional, en respeto al principio de la irrevocabilidad de los actos propios.
Ahora bien, la Administración consulta el plazo para cobrar las sumas cuando el pago no esté fundamentado en un acto declaratorio de derechos.
Para aclarar el punto, debe recordarse que el dictamen C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, del cual se solicita reconsideración, en este...
