C-196-2008
9 de junio de 2008
Licenciada
María del Carmen Redondo Solís
Gerente General
Instituto Nacional de Urbanismo
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número GG-362-2007 de fecha 17 de noviembre del 2007, recibido en esta Procuraduría el 20 de noviembre del mismo año.
De previo a referirnos al objeto de su consulta, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.
I. Objeto de la consulta
Mediante el oficio arriba indicado, la consultante solicita se emita criterio en torno a los siguientes aspectos:
“En una sentencia penal, en la que se condena en forma solidaria al ex subgerente general y a la institución pública para la cual trabajaba, y no se define cuota específica para cada condenado, sino que dicha condena es genérica para ambos condenados, ¿quién de los dos condenados debe pagar? ó ¿se debe entender que cada uno debe pagar un 50% del monto condenado en sentencia?
¿Si un funcionario público es procesado jurídicamente por asuntos propios en la función de su cargo, debe la administración o su patrono asumir el pago de la defensa jurídica? Y ¿si es vencido por actos irregulares en la actuación de su cargo, debe hacerle frente al pago de honorarios profesionales de la defensa respectiva?”.
Sobre el particular, se aporta criterio legal emitido por la Asesora Legal del Sistema de de Ahorro y Préstamo de ese Instituto, aclarándose que no se aporta el criterio legal de la Dirección Legal del INVU, en razón de que la Directora de ese Departamento es parte interesada del asunto sometido a consulta.
Dicho criterio, fue emitido por la Asesora Legal del SAP, mediante memorando número AyP-78-2007 de 15 de noviembre del 2007, en el aborda únicamente el primer punto consultado, concluyendo que, siendo la condenatoria solidaria, pero específica en los montos que deben ser cancelados a los ofendidos, el Instituto puede asumir la totalidad del pago, y con posterioridad a ello, subrogarse la acción de cobro contra los sujetos correspondientes, conforme al procedimiento legalmente establecido al efecto.
Ahora bien, siendo que el objeto de la presente consulta se encuentra relacionado con el régimen de responsabilidad que cubre a la Administración y a sus funcionarios resulta necesario referirnos a ella, tal y como pasamos a indicar de seguido.
II. De la Responsabilidad de la Administración y del Funcionario Público
La Ley General de la Administración Pública, contiene en el Título Sétimo de su Libro Primero, las reglas que sobre responsabilidad objetiva regulan la actuación de la Administración Pública.
Dicha regulación distingue dos supuestos a efecto de indemnizar el daño ocasionado por la Administración al particular. En primer término, la actividad ilícita o funcionamiento anormal de la Administración (artículos 190, 191 y 192), la cual supone una trasgresión del Ordenamiento Jurídico, lo cual a su vez genera que el reclamo por la lesión sufrida comprenda el daño y el perjuicio correspondiente. Generalmente, se relaciona la ilicitud en referencia al incumplimiento de normas del Ordenamiento aplicables a la Administración, mientras que la anormalidad se predica de un examen atinente a la actividad material o de prestación de servicios de aquella.
En segundo lugar, la responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal supone una específica valoración de la lesión que causa el actuar de la Administración. En este caso, el daño es calificado de "especial", ya sea por la "pequeña proporción de afectados" o bien "por la intensidad excepcional de la lesión", en los términos que señala el artículo 194 de la Ley General. Deberá entenderse, por contradicción con la anterior definición de anormalidad, que en este caso el ajuste que haya hecho el agente causante a los parámetros de buen funcionamiento y cumplimiento de las disposiciones normativas y de otra índole que incidan en su conducta no han logrado impedir que el daño se consuma y, además, que tal daño es tan ajeno a la generalidad de resultados que obliga a la indemnización del mismo.
Asimismo, los artículos 196, 197 y 198 de la Ley General recogen principios generales que rigen la responsabilidad estatal. Interesa especialmente el numeral 196 en cuanto dispone que el daño deberá ser efectivo, evaluable e individualizable (Sobre el tema ver dictámenes de esta Procuraduría números: C-175-97 de 18 de setiembre de 1997, C-052-99 del 16 de marzo de 1999, C-326-2005 de 16 de setiembre de 2005 y las sentencias de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia números 584-2005 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005, 138 de las 15:05 hrs. del 23 de agosto; 192 de las 14:15 hrs. del 6 de noviembre, ambas de 1991; 48 de las 14:10 hrs. del 29 de mayo de 1996 y 55 de las 14:30 hrs. del 4 de julio de 1997).
Se desprende de lo hasta aquí indicado que la Ley General de la Administración Pública, establece respecto a la Administración un régimen de responsabilidad objetiva.
Sin embargo, tratándose de la responsabilidad del funcionario público, éste se encuentra bajo un régimen de responsabilidad subjetiva, toda vez que lo que examina es la existencia de una conducta dolosa o culposa que cause daño a la Administración o un tercero, tal y como se consigna en el numeral 199 de la Ley de rito que al efecto señala:
“Artículo 199.-
1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo.
2. Estará comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta ley.
3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.
4. La calificación de la conducta del servidor para los efectos de este artículo se hará sin perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administración frente al ofendido.”
Los conceptos de culpa grave o dolo, son elementos subjetivos que actúan como causales de imputación de esa responsabilidad.
Según ha indicado este Órgano Asesor, la diferencia entre ambos conceptos radica, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión. En ese sentido, se ha indicado:
“(…) En reiteradas ocasiones hemos indicado que a diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la LGAP. Esto es así, porque el funcionario público responde personalmente, frente a terceros o ante la propia Administración, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (La diferencia entre ambos conceptos radica, según la doctrina, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión; en razón de lo cual habrá dolo cuando exista deliberada voluntad de dañar, y culpa cuando medie negligencia o imprudencia), según lo disponen los artículos 199 y 210 de la citada Ley General (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-127-98 de 30 de junio de 1998 y C-052-99 de 6 de marzo de 1999, C-276-2000 de 13 de noviembre del 2000, C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; así como las opiniones jurídicas O.J.-112-99 de 20 de setiembre de 1999, O.J.-135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y O.J.-
081-2001 de 25 de junio del 2001 ). Procuraduría General de
la República,
Manual de Derecho Administrativo, San José, 2006, pp. 213-214.
Recapitulando, la responsabilidad del servidor público resulta ser subjetiva, toda vez que atiende al dolo o culpa grave con que ha actuado el funcionario, respecto a la Administración o ante terceros. En este último caso, sea que se dañe a un tercero, la Administración será solidariamente responsable con el servidor, según señala el numeral 201 en relación con el artículo 202 de la Ley de cita, que disponen:
“Artículo 201.-
La Administración será solidariamente responsable con su servidor ante terceros por los daños que éste cause en las condiciones señaladas por esta ley.
Artículo 202.-
1. El administrado o tercero nunca tendrá derecho a más de una indemnización plenaria por el daño recibido, y la Administración o el servidor público culpable podrá rebajar de su deuda lo pagado por el otro, a efecto de evitar que la víctima cobre lo mismo dos veces.
2. El pago hecho podrá hacerse valer por vía de acción o de excepción.”
Ahora bien, el artículo 203 de la Ley en mención, establece lo referente a la distribución interna de responsabilidades, determinando que el servidor será responsable ante terceros y ante la propia Administración, cuando haya actuado bajo los supuestos de dolo o culpa grave indicados, en el desempeño de sus deberes. Se trata de una responsabilidad civil que afecta...
