C-078-2004
8 de marzo de 2004
Licenciado
Alfonso Vargas Delgado
Auditor Interno Federación Municipal Regional del Este S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, nos referimos a su Oficio AIF 006/2004 de 15 de enero del presente año, mediante el cual solicita nuestro pronunciamiento a efecto de establecer, en virtud de los nombramientos de personal que efectuó la Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR), si “¿Procede o no nombrar personal en propiedad aun cuando dicho personal anteriormente estaba contratado por contrato y se le pagaba por “Honorarios y servicios contratados?”
Expuesto lo anterior, nos abocaremos a establecer el marco jurídico que debe seguirse en las corporaciones municipales para la correcta tramitación de los procedimientos administrativos de nombramientos de servidores, dándole especial énfasis a los que son en “propiedad”.
I.-
Consideraciones preliminares.-
Para iniciar nuestro estudio, diremos que al examinar la procedencia de un nombramiento, como en el presente lo es el de los empleados municipales, y al estar ante una relación de empleo regida por el Derecho Público, es fundamental establecer la normativa jurídico administrativa que regula la actividad. De tal ejercicio, sin duda, sale a relucir el procedimiento administrativo correcto que la materializa, y por el cual, al amparo de lo que establece el principio de legalidad, el operador jurídico o el gestor administrativo, no tienen otra opción sino ceñirse a su predicado. Entonces, para nuestro propósito dictaminador, tendremos que examinar lo que, en esta materia, se establece tanto en la Constitución Política, como en el Código Municipal vigente.
En la Carta Magna, encontramos un principio aplicable, por su jerarquía normativa, a todo el Sector Público. La idoneidad comprobada se presenta como la garantía de eficiencia y transparencia en la gestión pública. Así reza el numeral 192 de la Constitución Política:
“Artículo 192.-
Con las excepciones que esta
Constitución y el
estatuto de servicio civil determinen,
los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”
(lo destacado no es del original)
Este principio, en tratándose de una relación de empleo público del régimen municipal, lo encontramos plasmado en el respectivo Código, específicamente en su numeral 125, que reza:
“ Artículo 125.-
El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir con este artículo, las municipalidades podrán solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.
(lo destacado no es del original)
En concordancia, el siguiente artículo dice:
“ Artículo 116.-
Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades.”
Con lo transcrito, quedan establecidos los parámetros jurídicos sobre los que se ha de desarrollar la gestión de recursos humanos en una corporación municipal. No obstante lo reseñado, y con el fin de darle mayor amplitud a esa regulación, se hace necesario traer a colación lo que el citado Código Municipal también establece en torno a la denominada: Carrera Administrativa, entendiendo ésta en los términos en que ya este Órgano Asesor lo ha expuesto, a saber:
“Debe considerarse, en primer lugar, que en el Título V de la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 –Código Municipal-, se instaura la denominada "Carrera administrativa municipal", entendida como "un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal" (Art. 115 Ibídem); sistema que, según el propio legislador, "propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad" (Ibid).
Ahora bien, para crear ese sistema, según establece el artículo 116 del citado cuerpo normativo, "cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo" . Y entre esos parámetros generales encontramos que el artículo 120 del Código Municipal establece la creación de un "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General", que "contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización" (Artículo 120, párrafo primero, op. cit.); cuyo diseño y actualización se le asigna a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (relación armónica de los artículos 120 y Transitorio I del Código Municipal). Igual función se le atribuye a dicha Unión de Gobiernos locales en lo atinente al diseño y actualización del Manual General para el reclutamiento y selección de personal (Artículo 126 Ibídem).” (Dictamen C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001)
Lo reseñado hasta aquí debe ser integrado con el tema específico sobre el que se nos consulta, y que tiene que ver con la procedencia de nombrar a personas, que -previamente- habían mantenido una relación contractual con el Municipio, en puestos de trabajo que se ubican dentro de la estructura ocupacional vigente, advirtiéndose que tales nombramientos son en “propiedad”.
II.- Sobre el fondo de la consulta.-
El estudio concreto lo iniciamos considerando la naturaleza jurídica de la relación laboral que tratamos. Sobre el particular, es importante remitirnos a un pronunciamiento previo de este Órgano Asesor, en el cual se estableció lo siguiente:
“En primera instancia, debe señalarse que, nuestra Constitución Política, a partir de los artículos 168 y siguientes, regula lo concerniente al régimen municipal, determinando que las municipalidades constituyen "entes autónomos" encargados de la "administración de los intereses y servicios locales".
De acuerdo al artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978, la Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.
En concordancia con...
