C-376-2003
01 de diciembre del 2003 Señora MBA. Karla González Carvajal Viceministra de Transporte Ministerio de Obras Públicas y Transportes Presente Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DVT-03-892 del 12 de noviembre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre la resolución n.° 1123-03 de las 12:30 horas del 18 de julio del 2003, dictada por el Tribunal Administrativo de Transporte.
I.-
ANTECEDENTES.
A.-
Criterio del Tribunal Administrativo de Transporte.
La resolución que usted nos señala, es una votación dividida. Por consiguiente, para un correcto análisis del tema, es necesario transcribir, en lo conducente, tanto el voto de mayoría como el de minoría.
1.-
Voto de mayoría.
El voto de mayoría, suscrito por los Jueces Administrativos Pérez Peláez y Fallas Acosta, en lo que interesa, señala lo siguiente:
"EL Procurador Constitucional, Lic. Fernando Castillo Víquez, establece en la Opinión Jurídica del 20 de noviembre del 2000, dos conclusiones que tienen su sustento en el lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 28° Constitucional:
Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley
Las dos conclusiones son las siguientes:
1. - El servicio de transporte que presta un grupo de personas a otras ( que constituye un grupo cerrado), que no involucra elementos propios del servicio público de transporte, es jurídicamente posible en nuestro medio. La relación entre ellos estaría regulada por el Derecho Comercial.
2. - En el caso anterior, los porteadores estarían prestando un servicio privado de transporte, el cual constituye una modalidad distinta e independiente del servicio público de transporte, toda vez que no posee los elementos propios y necesarios de este último.
Ambas conclusiones, con el respeto que merece tan destacado jurista, parten de la existencia de una figura contractual inexistente en la actualidad, como concluimos supra. No puede pensarse en la existencia de un transporte remunerado de personas, que no esté constituido como servicio público en las leyes especializadas, qué elemento diferenciador existiría. Si consideramos que la diferencia estriba en que un tipo de transporte remunerado de personas se rige por el Código de Comercio y el otro tipo por la legislación del transporte público, estaremos en un grave error de apreciación, toda vez que como hemos dicho, en el Código de Comercio la única empresa que puede prestar transporte de pasajeros, por estar así expresamente indicado es la denominada empresa pública, denominación que se debe a que las condiciones operacionales no son dispuestas libremente por las partes, sino que están reguladas por el Estado. Esa posibilidad evolucionó, cambió y por disposición expresa de una norma especial posterior al Código de Comercio, se derogó y desde esta perspectiva no existe una sola actividad que cuente con los elementos propios del transporte remunerado de personas en vehículos automotores que no sea un servicio público, con una excepción que es el transporte de personas enfermas.
a) Lo que el Código de Comercio de 1964, llamó empresa pública en su artículo 323 y siguientes, fue una forma utilizada por el legislador, de calificar a empresas propiedad de particulares, cuyas condiciones de operación, no estaban a la libre disposición de las partes, sino que era requisito indispensable la aprobación de una autoridad estatal, en este caso y para aquella época el Ministerio de Gobernación, en contraposición con la actividad de transporte de carga que desarrollarían las empresas denominadas privadas, cuyas condiciones contractuales eran definidas convencionalmente.
b) El contrato de porte, regulado en los artículos 323 siguientes del Código de Comercio, establece dos tipos de empresa, la empresa pública que puede transportar personas y mercancías y cuyas condiciones en la prestación de servicio están reguladas por el Estado a través de la autorización de sus reglamentos y la empresa privada, la que solo puede transportar carga y cuyas condiciones de prestación de servicio, así como las tarifas son reguladas convencionalmente.
c) En el Código de Comercio, estableció una regulación del transporte de pasajeros, caracterizado por el control estatal de algunas de sus condiciones.
d) Con la entrada en vigencia de la ley No. 3503 de mayo de 1965, cuerpo normativo especializado, contemporáneo al Código de Comercio; pero posterior a éste, se declaró el transporte remunerado de personas en vehículos automotores un servicio público exclusivo del Estado y se varió una condición subjetiva del porteador, el que en adelante tendría que ser concesionario o permisionario para llevar a cabo el transporte de personas.
e) El artículo 340 del Código de Comercio quedó reformado tácitamente por el artículo 2° de la Ley 3503 en cuanto al transporte de personas se refiere. Por eso no es extraño que la misma Procuraduría General de la República en el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), exhiba en la página correspondiente a este artículo una nota final que dice: " (Reformado TACITAMENTE en cuanto a transporte de personas, por artículo 2° de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, No. 3503 de 18 de mayo de 1965 y sus reformas)
Veamos las referidas normas:
Código de Comercio
ARTÍCULO 340.- Las empresas públicas de transporte dictarán sus propios reglamentos, tarifas o itinerarios, que deberán ser aprobados por el Ministerio de Gobernación y puestos en lugar visible en sus estaciones y bodegas. Esos reglamentos, tarifas o itinerarios son obligatorios para todos, siempre que se ajusten a las disposiciones legales que rigen la materia.
Ley 3503
Artículo 2º.- Es de la competencia del Ministerio de Transportes todo lo relativo al tránsito y al transporte automotor de personas en el país; el Ministerio podrá tomar a su cargo la prestación de ese servicio público en forma directa o a través de otras instituciones del Estado, o bien conceder derechos para explotarlo a empresarios particulares. El Ministerio de Transportes ejercerá, en todo caso, la vigilancia, control y regulación de esa actividad, con el objeto de garantizar los intereses del público.
A fin de cumplir con esta obligación, el Ministerio podrá:
a) Fijar itinerarios, horarios, condiciones y tarifas;
b) Expedir los reglamentos que juzgue pertinentes sobre el tránsito y el transporte en el territorio de la República; y
c) Adoptar las medidas que sean del caso para que se satisfagan en forma eficiente las necesidades del tránsito de vehículos y las del transporte de personas.
Para atender esas funciones existirá en el Ministerio de Transportes una Dirección General de Transporte Automotor, de la cual dependerá la Inspección del Tránsito y los demás departamentos y secciones que sean necesarios.
f) El Contrato de Porte no fue derogado en su totalidad del Código de Comercio, sino que fue reducido al transporte de mercancías, ya que en materia de transporte de personas se creó una legislación especializada.
En este sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República, al señalar que:
(...) la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la disposición anterior (Dictamen C-184-89 del 26 de octubre de 1989).
Más específicamente sobre el tema, la misma Procuraduría dijo en su dictamen C-037-2000 del 25 de febrero de 2000:
En el caso que nos ocupa, la nueva Ley de Taxis (n° 7969), se encarga de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio público de transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi, definiendo al órgano administrativo competente para otorgar las concesiones y estableciendo los requisitos que deben reunir las personas que quieran dedicarse a tal actividad. Es decir, el legislador ha optado por regular esta materia mediante el dictado de una nueva ley que, por su carácter especial y posterior, se impone a la normativa anterior que sobre la materia pudiere existir, de tal suerte que toda disposición que se ocupare de ello en forma distinta a lo dispuesto y regulado en la nueva ley, ha quedado derogada en forma tácita.
g) Que el acuerdo del Consejo de Transporte Público dictado por medio del artículo 28 de la Sesión Ordinaria No. 029-2002 del 18 de abril del 2002, se encuentra ajustado a derecho al considera que cualquier actividad del transporte a partir del solo hecho de pactarse una condición contractual que implique una obligación remunerativa a cargo de las partes como contraprestación a la prestación del servicio, SE CONSTITUYE COMO SERVICIO PUBLICO
por ser consecuente con los motivos aquí esbozados.
h) Que es evidente por la descripción que los mismos recurrentes hacen de la actividad que desarrollan, el servicio prestado por la EMPRESA SEPRITRANAS S.A., cuenta con todos los elementos que caracterizan el transporte remunerado de personas en vehículos automotores y por ende se desarrolla fuera del amparo legal, ya que lo que realizan es un transporte remunerado de personas en vehículos automotores.
i) Las resoluciones de los Juzgados de Tránsito, en tanto resuelven un caso concreto sin ordenar nada a una dependencia, no son vinculantes para la Administración Pública, por dos razones la primera porque estos despachos judiciales, están interpretando la situación fáctica que regula una ley penal en blanco, en este caso el...
