Dictamen n° 132 de 06 de Julio de 2010, de Instituto Nacional de Seguros

EmisorInstituto Nacional de Seguros

6 de julio, 2010

C-132-2010

Señor

Guillermo Vargas Roldán

Subgerente

Instituto Nacional de Seguros

Estimado señor:

Con la aprobación del Lic. Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N° G-2395-2010 de 28 de mayo del presente año, mediante el cual consulta en relación con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Al respecto, consulta sobre la obligatoriedad de las instituciones del Estado de suscribir sus seguros solamente con el INS.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° DJUR-01263-2010 de 25 de mayo anterior. Es criterio de la Asesoría que uno de los fines de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros es fortalecer el Instituto Nacional de Seguros para que compita en un mercado abierto y continúe con su función social. Para lo cual se diseña un sistema en que todos los entes del sector público contraten con el INS los seguros que requieran, lo que permitiría que los fondos públicos permanezcan en el mismo Estado. Considera que en el artículo 7 está presente el principio de unidad del Estado como principio básico del Estado, que deduce del artículo 10 de nuestra Constitución Política y del 1 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo que un ente del sector público de previo a celebrar un contrato de seguros privados debe tomar como alternativa la del INS, valorando aspectos como el deducible, coberturas, exclusiones y calidad del respaldo financiero y de reaseguro. Estima que en el artículo 7 y en el Decreto 35355, los Poderes Legislativo y Ejecutivo tuvieron como fin que todo el sector público contratara con el INS sus seguros para satisfacer el interés general y la unidad del Estado. En cuanto al concepto de institución presente en el artículo 7, considera que comprende todo el sector público, ya que el Estado es uno solo. Por lo que comprende los tres Poderes, las instituciones autónomas, las municipalidades, los bancos del Estado, las empresas públicas y entes públicos no estatales, según lo dispuesto en el Manual Explicativo de los Organigramas del Sector Público Costarricense, versión 2007. En su opinión, no existe duda de que tanto las instituciones autónomas y semiautónomas como las municipalidades se encuentran obligadas a contratar sus seguros privados con el INS. En cuanto a las empresas estatales considera que como el Estado es el socio mayoritario o único de casi todas, existió un interés directo del legislador de que esos entes contraten sus seguros con el INS como una forma de que esos fondos permanezcan siempre dentro del Estado y no pierdan su condición por la forma organizacional adoptada por la empresa estatal. Concluye que el sector público está obligado a contratar sus seguros privados con el Instituto Nacional de Seguros.

El Estado está obligado a contratar sus seguros con el Instituto Nacional de Seguros, entidad aseguradora del Estado. Para los efectos de esta obligación, no puede identificarse Estado con sector público.

A.-

INS: DEL MONOPOLIO DE SEGUROS A ENTIDAD ASEGURADORA DEL ESTADO

A partir de la Ley N° 12 de de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros, el Instituto Nacional de Seguros (INS) explotó el monopolio estatal en materia de seguros. Como es ampliamente sabido, el legislador de 1924 consideró que la prestación de los servicios de seguros era una actividad esencial del Estado y de la comunidad, lo que justificaba la constitución de un monopolio por el Estado, para cuya explotación se crea el INS.

En razón de ese monopolio, ninguna persona física o jurídica podía ofrecer seguros en el país, ya que la actividad aseguradora era pública, no privada. Sencillamente, el aseguramiento y luego el reaseguramiento eran actividades excluidas del comercio de los hombres, por lo que los particulares no podían prestar servicios de seguros o reaseguros en el país. Ergo, en el país no había posibilidad alguna de determinar y elegir con quién se contrataba la actividad aseguradora y reaseguradora (cfr. Sala Constitucional, resolución N° 6107-98 de 16:03 hrs. de 26 de agosto de 1998).

Por ende, para que los sujetos privados explotaran la actividad de seguros se requería de una ley que expresamente así lo autorizara, rompiendo total o parcialmente el monopolio legal y, por ende, auspiciando que otros fines fueren tutelados por el ordenamiento. Supuesto en el cual no basta que se autorice al sujeto privado a explotar el servicio. Por el contrario, se hacía necesario emitir el régimen jurídico de esa prestación, todo en resguardo de los derechos e intereses de los particulares.

Esta situación cambia radicalmente con la aprobación del Tratado de Libre Comercio y sobre todo con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley 8653 de 22 de julio de 2008. Se elimina el monopolio y se abre el mercado a distintas empresas, públicas y privadas. En efecto, el mercado de seguros y reaseguros tendrá la participación de:

- Sociedades anónimas constituidas en el país y regidas por el Derecho Privado.

- Entidades aseguradoras extranjeras operando en el país, mediante sucursales.

- Cooperativas constituidas como tales con el objeto de realizar la actividad aseguradora con sus asociados.

Además, diversas entidades puede participar en la intermediación de los seguros.

Al derogar el monopolio estatal, es interés del legislador fortalecer al Instituto Nacional de Seguros a efecto de que pueda competir en el mercado abierto en condiciones de competitividad. Dispone el artículo 1 de la Ley 8653:

“ARTÍCULO 1.-

Objeto de esta Ley

La presente Ley es de orden e interés públicos y tiene como objeto:

(…).

d) Modernizar y fortalecer al Instituto Nacional de Seguros, en adelante INS, para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”.

A pesar de la apertura, el legislador decide conservar, modernizar y fortalecer el Instituto para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto. Pero, además, l a norma atribuye una función de carácter social al INS; función que se enmarca dentro del Estado social de Derecho. Puede decirse, así, que la actividad del INS no se confunde en forma total y absoluta con la actividad de cualquier otra empresa en el mercado abierto. Ello en el tanto, a diferencia de las otras empresas que pueden participar en el mercado de seguros, tiene una función social que desempeñar. Ya lo remarcó la Sala Constitucional al conocer de la Consulta Legislativa sobre el Proyecto de Ley que dio origen a la Ley 8653, al señalar que el “Instituto Nacional de Seguros, como Institución Autónoma no es titular de un derecho a la libertad de empresa; ni todo el giro de sus actividades se califican de comerciales o mercantiles comunes”, Sala Constitucional, resolución N° 10450-2008 de 9:00 hrs. del 23 de junio de 2008.

Aspecto que...

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