Dictamen n° 186 de 16 de Mayo de 2005, de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
| Emisor | Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo |
- C-186-2005
16 de mayo del 2005 Señor Angelo Altamura Carriero Presidente Ejecutivo -
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo S. O. Estimado señor: Me refiero a su atento oficio N. PE-1024-2003 de 18 de noviembre del 2003, por medio del cual solicita reconsiderar el dictamen N. C-346-2003 de 4 de noviembre del mismo año. Convocada a efecto de conocer dicha solicitud, la Asamblea de Procuradores conoció y aprobó en sesión II-2005, del día 12 de Mayo del presente año, el proyecto de dictamen que a continuación se transcribe. “Dentro del término legal previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el señor Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo solicita reconsiderar el dictamen N. C-346-2003 de 4 de noviembre del mimo año. El INVU no comparte el criterio de la Procuraduría General en orden a la naturaleza pública de los recursos que el Instituto capta de los ahorrantes del Sistema de Ahorro y Préstamo y su sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Aspectos que de seguido analizamos -
A-. SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN Al afirmar la naturaleza pública de los fondos recaudados por el Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU, la Procuraduría concluye que dichos fondos son públicos. Naturaleza cuestionada por el INVU. -
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1-. El Dictamen N. C346-2003 -
En oficio N° PE-852-2003-C de 1 de octubre de 2003, el INVU solicitó el criterio de la Procuraduría General de la República respecto de la aplicación de una directriz emitida por el Poder Ejecutivo a las inversiones del Sistema de Ahorro y Crédito de ese Instituto. El objeto de la consulta consistía en determinar si: -
“Es aplicable la restricción establecida en el decreto en mención para las inversiones en activos financieros al Sistema de Ahorro y Préstamo, si se tratan de recursos de terceros particulares, que no son propiedad del INVU. -
Entraña o no esa atadura de las inversiones una afectación en la concreción de los fines que justifican la existencia de los sistemas de Ahorro y Préstamo y es, a su vez, una de las finalidades perseguidas por el instituto según su ley constitutiva. -
La directriz de referencia, en cuanto prescribe una actuación determinada y condiciona un límite para el accionar del instituto, excede o no el cometido propio de las directrices de fijar condiciones generales de actuación”. -
En el dictamen de mérito, la Procuraduría concluyó: -
“1-. Los recursos que capta el INVU a través del Sistema de Ahorro y Préstamo constituyen fondos públicos. -
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2-. Como tales, dichos recursos están sujetos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. -
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3-. No puede estimarse que el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N° 30214-H de 5 de marzo de 2002 esté dirigido a regular una determinada actuación del INVU. Por lo que no puede analizarse como una norma que prescribe una actuación determinada y específica de dicho Ente. Desde esa perspectiva no es inconstitucional. -
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4-. No obstante, en la medida en que la directriz impida al INVU el logro de los fines que justifican la existencia legal del Sistema de Ahorro y Préstamo, la directriz será dudosamente constitucional, por violación a la autonomía administrativa”. -
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Estimó la Procuraduría que la naturaleza del Sistema y de los fondos que posee determinan la competencia de la Autoridad Presupuestaria para fijar lineamientos de política de inversión. Pero también es un elemento para establecer la constitucionalidad de la directriz en sí misma considerada. -
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2-. Fundamentos de la reconsideración -
El INVU solicita reconsiderar la posición de la Procuraduría fundándose en que con anterioridad este Organo había sostenido que el Sistema de Ahorro y Préstamo no realiza intermediación financiera. La relación que se establece es bilateral, con obligaciones recíprocas para las partes. El ahorrante se obliga a depositar sus ahorros en el Sistema y el INVU se obliga a que cumplidos los presupuestos necesarios se otorgue el crédito previsto en el plan, independientemente del titular final del contrato y de si éste califica o no como sujeto de crédito. Los fondos recibidos se comprometen a la satisfacción del derecho que se constituye a partir del convenio mismo, a favor del titular del contrato, aunque sea un tercero ajeno a la relación original. Por lo que estima que se está ante una especie de patrimonio separado afecto a los fines de una relación contractual, destinado a la satisfacción de la finalidad concebida por el adquirente del contrato. El Sistema funciona con contabilidad y presupuesto independiente y todos sus recursos están afectados únicamente a la satisfacción de las finalidades que se contemplan en el inciso k) del artículo 5 de la Ley Orgánica del Instituto, sin que el INVU pueda variar dicho destino. Los recursos que el INVU obtiene no son de su propiedad, sino que por estar afectos a la satisfacción del derecho de crédito pertenecen a los suscriptores de los contratos o a los contratos mismos, ya que madurado el contrato, el INVU no puede hacer otra cosa que otorgar el crédito. El INVU no es el dueño de los recursos, pues su administración sólo se limita a la satisfacción de los fines que prevé la norma, sin ningún poder de disposición ni discrecionalidad al respecto. Al no estarse ante recursos públicos, no pueden resultar afectos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. Solicita que se indique que los recursos que obtiene el Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU no son recursos públicos, por lo que no están sujetos a las restricciones de la Autoridad Presupuestaria o del Poder Ejecutivo en materia de inversiones. La reconsideración se funda, entonces, en la inexistencia de una intermediación financiera y en el supuesto carácter privado de los fondos -
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B-. TRANSMISIÓN DE LA TITULARIDAD DE LOS AHORROS DENTRO DE UNA INTERMEDIACION CERRADA -
Señala el INVU la inexistencia de una intermediación financiera en relación con fondos recibidos de los ahorrantes. Captación que no conllevaría una transmisión de la propiedad de los recursos. -
1-. Una intermediación cerrada -
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La condición de intermediario financiero por parte del Sistema de Ahorro y Préstamo ha sido analizada por esta Procuraduría en el dictamen N° C-209-2000 de 4 de septiembre de 2000, reafirmado en el C-040-2001 de 20 de febrero de 2001. En dicho dictamen la Procuraduría concluyó que el Sistema de Ahorro y Préstamo no califica como intermediario financiero para los efectos de la supervisión de la Superintendencia General de Entidades Financieras. La ausencia de competencia de la SUGEF se debe a que el INVU realiza una intermediación financiera que no se ajusta a la definición legal de intermediación financiera utilizada para definir esa competencia. Lo anterior no significa en modo alguno que la Procuraduría haya reconocido que el INVU no realiza intermediación financiera. Antes bien, indicó que la intermediación que realiza es de carácter limitado: una intermediación cerrada. Los fondos que el INVU capta no pueden ser utilizados respecto del público en general o para cualquier tipo de fin. Por el contrario, los préstamos sólo pueden ser concedidos a quien ostenta la calidad de ahorrante y para los fines establecidos en el artículo 5,
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