Dictamen n° 064 de 03 de Mayo de 1996, de Municipalidad de Escazú

Emisor:Municipalidad de Escazú
 
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C-064-96.

3 de mayo de 1996.

Señor

Manuel Sandí Solís

Secretario Municipal

Municipalidad de Escazú.

S.O .

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la república, nos es grato evacuar la consulta por esa Municipalidad formulada en relación con su atento oficio del 25 de enero pasado, por que se consulta sobre si, desde el punto de vista de la autonomía municipal protegida por los artículos 169, 170 y 188 de la Constitución y 4, 7, 8, 10 y 12 del Código Municipal, las Leyes del Servicio Nacional de Electricidad (SNE), #258 de 18 de agosto de 1941; la Ley de Aguas, #276 del 27 de agosto de 1942 y la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados( AyA), #276 de 24 de abril de 1961, atentan contra la autonomía municipal en materia del suministro de agua.

Asimismo, específicamente consultan lo siguiente:

a) Si es de competencia municipal la función de otorgar concesiones de aprovechamiento de agua, que es hoy responsabilidad del Servicio Nacional de Electricidad;

b) Si las municipalidades deberían estar eximidas el procedimiento de inscripción de esas concesiones ante el SNE;

b) Si las municipalidades están en la obligación de pagar al SNE el "canon" por el aprovechamiento del agua, y,

c) Si las municipalidades deberían estar exoneradas del control tarifario que ejerce el SNE y el AyA.

La Municipalidad de Escazú aportó la opinión técnica del Asesor Legal de la Municipalidad, Lic. Jorge Jiménez Bolaños, quien concluye:

«En síntesis, la autonomía de que gozan las Municipalidades, abarca inclusive la administración del recurso del agua de sus cantones, y no puede ninguna otra institución autónoma o ente menor descentralizado, ni el mismo Estado, venir a interferir y mucho menos disminuir la competencia o derecho de administrar las aguas de su cantón, ya que esta competencia exclusiva es otorgada a estas Municipalidades por parte de la Constitución Política.

A pesar de esta observación, la Ley de Creación del Servicio Nacional de Electricidad número 278 de 18 de agosto de 1941, la actual Ley de Aguas número 276 de 27 de agosto de 1942 y la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados número 2276 de 14 de abril de 1961 y sus respectivas reformas, lesionan esta autonomía municipal en materia de aguas, pues no respetan en lo más mínimo la atribución que fue otorgada a las municipalidades por la Constitución.

Con base en todas las ideas apuntadas anteriormente, es que llegamos a la conclusión de que tanto el otorgamiento mismo de las concesiones de aprovechamiento de aguas que da el Servicio Nacional de Electricidad, como la obligación a que se ven sometidas las Municipalidades a cumplir con el procedimiento establecido para la inscripción de estas concesiones de aprovechamiento de aguas ante ese órgano; no sólo merman sino que atentan contra la autonomía municipal en materia de aguas.»

A fin de resolver las cuestiones consultadas, la Procuraduría General de la República apreciará las disposiciones específicas de la Constitución Política, y de las Leyes números 258 de 18 de agosto de 1941; 276 de 27 de agosto de 1942; 2726 de 2 de setiembre de 1961; 3975 de 23 de octubre de 1967; 4574 de 4 de mayo de 1970; 5915 de 12 de julio de 1976; 6806, de 28 de agosto de 1982; 6890 de 14 de setiembre de 1983, así como los dictámenes C-084-93, C-220-95 sobre alcantarillado sanitario, C-047-86, C-098-93, C-133-95, C- 149-95 sobre policía municipal.

Planteado así el problema, procedemos desarrollar la opinión técnica sobre el punto.

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

A. NATURALEZA JURIDICA DE LAS MUNICIPALIDADES.

Nuestra Constitución define la Municipalidad así:

«Artículo 169. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.»

La vigente Constitución de 1949, innovó al investir a las municipalidades con el régimen jurídico de autarquía política (artículos 170, 188 y 189.3), manifestada como iniciativa y determinación tributaria restringida (art. 121.13); potestad de contratación de empréstitos ( art 174) y por último de la potestad de elaborar sus propios presupuesto de ingresos y gastos (art. 175).

Los gobiernos locales, entonces, operan simultáneamente bajo el sistema de a) descentralización política de frente al Poder Ejecutivo (el Gobierno Nacional), sistema también concebido como novedad por los constituyentes de 1949; b) de competencias excluyentes frente a las otras Administraciones Públicas, como lo son las instituciones autónomas y c) y el de circunscripción territorial, por el que las Municipalidades ejercen sus competencias constitucionales bajo un criterio de prelación en el ejercicio de potestades dentro su ámbito.

Esta triple faceta presenta problemas de funcionamiento frente a las autoridades nacionales por una parte; y por otra, frente a los otros entes descentralizados, de manera que existen relaciones "verticales" y "horizontales" de variada naturaleza que inciden sobre el accionar del Gobierno Local y delimitan su papel dentro de la organización política del país.

Ante estas posibles relaciones con el Gobierno Nacional o con los otros entes autónomos (y los demás públicos), la municipalidad goza en algunos casos de competencias exclusivas y excluyentes respecto del Estado y otros entes públicos. Pero en otros casos, las competencias son compartidas con el Gobierno o con esos otros entes autárquicos, según las diferentes fórmulas diseñadas por el legislador, casos en los que deberá definirse con claridad el papel de la municipalidad en la materia de que se trate.

En virtud del mandato constitucional, vemos que las Municipalidades son entidades territoriales, como se dijo, cuya competencia está reducida al cantón respectivo. El profesor Ortiz Ortiz, las define como entes públicos territoriales:

«...es una corporación legalmente obligatoria para todos los que son residentes estables en un territorio determinado, y representativa de la comunidad que ellos forman, encargada de gestionar el bien común de esa comunidad en todas sus manifestaciones, según determinación propia de la misma corporación, sujetando a su poder de autoridad y de prestación a todos los habitantes de ese territorio, aún a los transeúntes, dentro del marco del ordenamiento general del Estado

También coincide lo expuesto con lo dictaminado por esta Procuraduría sobre el tema:

" a) Constitución Política, que, para fines de la Administración Pública, distribuye el territorio nacional en provincias y cantones; encomienda la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón al Gobierno Municipal, conformado por Regidores, de elección popular (artículos 169 y 171), y consagra la autonomía de las corporaciones municipales (artículo 170);

b) El Código Municipal, a cuyo tenor las municipalidades son personas jurídicas con jurisdicción territorial determinada: el cantón (artículos 2 y 3), encargadas de administrar los servicios e intereses locales, para promover el desarrollo de la comunidad, en armonía con el desarrollo nacional (artículo 4), y

c) La Ley General de la Administración Pública, que señala el territorio como un componente esencial de la competencia administrativa (artículo 60), disponiendo que ésta será regulada por ley siempre que contenga la atribución de las potestades de imperio (artículo 59).-

De esos textos legales pueden extraerse cuatro conclusiones básicas:

1) El cantón, unidad geográfica de subdivisión del suelo nacional, es el asiento de la Muncipalidad.-

2) A más de su importancia representativa para el ejercicio de derechos políticos por los munícipes en la designación de regidores o síndicos (ver Código Electoral, artículos 98 y 104), definir los contornos de un cantón equivale a fijar el ámbito espacial donde la Municipalidad en él constituida puede desplegar legítimamente sus funciones y gestionar o promover los servicios e intereses locales; facultades omnicomprensivas del progreso y bienestar de la colectividad, administración del dominio público que cae bajo la órbita local, ejercicio del poder de policía, conservación de caminos vecinales, alumbrado, ornato público, regulación urbanística, etc.-

" (Dictamen C-098-93 de 20 de julio de 1993)

Si bien es cierto, que existen intereses y servicios públicos locales asignados constitucionalmente y de manera genérica a las municipalidades, ello bien puede significar que coexistan con intereses y servicios públicos nacionales o estatales, intrínsecamente distintos unos de otros, pero en realidad interrelacionados, lo que más bien tiende ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales en vista de la limitación territorial de las competencias municipales. Y esto tiene razón de ser, puesto que el territorio municipal es simultáneamente estatal y local, primordialmente por la configuración unitaria de nuestro Estado.

Esta definición constitucional de nuestro modelo de Estado, necesariamente obliga a las municipalidades a admitir la operación del Gobierno (la Administración Pública) en el plano nacional; esto es, toda acción que supere las fronteras del cantón y que constituye un programa de acción de efectos generales, como lo admite el propio artículo 5º del Código Municipal: «Art. 5.-

La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo.»

Queda aquí claramente reflejado el doble problema de las relaciones con el Gobierno Nacional y con otras administraciones públicas cuyo mandato legal supere el contorno del Municipio.

I.-

LA AUTONOMIA MUNICIPAL:

En lo que atañe...

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