Dictamen n° 034 de 09 de Febrero de 2007, de Ministerio de Justicia y Gracia

Emisor:Ministerio de Justicia y Gracia
 

C-034-2007

9 de febrero de 2007

Licenciada

Laura Chinchilla Miranda

Ministra de Justicia

S. D.

Estimada señora Ministra:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su atento oficio de fecha DMJ-535-07-2006, recibido en este Despacho en fecha 3 de agosto del 2006. Previo a pronunciarnos sobre el tema consultado, sírvase aceptar nuestras excusas por la dilación sufrida en el presente análisis, motivado por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I. Planteamiento de la consulta

Mediante el oficio referido, se consulta sobre el tema de la adopción de medidas cautelares por parte del Registro Nacional. Concretamente se plantea lo siguiente:

Ø “El ADPIC (anexo 1 C, ley N° 7475 de 20 de diciembre de 1994, Ley de Aprobación de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales) en su artículo 50 confía directamente las medidas cautelares o provisionales la autoridad judicial y excepcionalmente (asuntos de aduanas) a la autoridad administrativa.

Ø El embargo de bienes es una medida que en la normalidad de los casos debe invadir recintos privados, mismos que se encuentran protegidos en lo que a su incolumidad se refiere en el articulo 23 de la Constitución Política, norma que libra su intervención a la autoridad del Juez, incluso en el caso de que su allanamiento sea motivado por la protección a la propiedad privada.

Ø Si bien el artículo 5.b de la Ley de Procedimiento de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual (8039/2000) dentro del elenco de medidas autorizadas expresamente admite el embargo, en su artículo 3 establece que “(…) la autoridad judicial competente, el Registro de la Propiedad Industrial o el Registro Nacional de Derechos de Autor y Derechos Conexos, según corresponda, adoptará las medidas cautelares adecuadas y suficientes para evitarle una lesión grave y de difícil reparación al titular el derecho y garantizar provisionalmente, la efectividad del acto final o de la competencia a la autoridad administrativa en todas las medidas cautelares ahí especificadas.

Consulta específica. En cuáles circunstancias y bajo qué condiciones es competente la autoridad administrativa (Registro Nacional) para ordenar y ejecutar el embargo de bienes de particulares en el contexto de una medida cautelar solicitada al amparo de la Ley de Procedimiento de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual (8039/2000), ello en contraposición a los artículos 23 de la Constitución Política y 50 del ADPIC (anexo 1 C, ley N° 7475 de 20 de diciembre de 1994, Ley de Aprobación de la Ronda Uruguay de Negaciones Comerciales Multilaterales).”

Estima la Procuraduría General de la República, luego del estudio de fondo realizado, que es necesario atender la consulta partiendo, primero, de un marco jurídico general (que incluya, necesariamente, el análisis de los requisitos para que la Administración imponga restricciones o cargas a los administrados); deteniéndonos, en segunda instancia, en el tema de las medidas precautorias o cautelares. Por último, es pertinente determinar si los requisitos que contempla la doctrina y la jurisprudencia en relación con la potestad sancionatoria se cumplen en el ordenamiento positivo, para de allí elaborar la conclusión pertinente en punto a si los Registros de la Propiedad Intelectual y de Derechos de Autor y derechos conexos pueden, efectivamente, adoptar medidas cautelares y, lo que es más importante, tienen conferidas otras competencias para sancionar las eventuales conductas tipificadas como ilegales en sede administrativa.

II. Derecho sancionatorio administrativo.

La atribución de adoptar medidas cautelares que el legislador le puede conferir a la Administración Pública es parte, ineludiblemente, de la potestad sancionatoria de ésta. A su vez, la potestad sancionatoria es una manifestación del ius puniendi del Estado, y en tal sentido, se informa y nutre de una serie de principios y requisitos que condicionan a la Administración.

Así tenemos, en primer término, que la potestad debe ser reconocida expresamente por el legislador, lo anterior atendiendo el principio de legalidad previsto en el artículo 11 de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.

El principio mencionado supone que las autoridades públicas tienen su actuación limitada a aquello que expresamente el Ordenamiento les faculte a hacer; a contrario sensu, tienen prohibido todo aquello que no les esté expresamente autorizado. En este orden de ideas, valga destacar el criterio emitido por la Sala Constitucional:

“En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campos es casi absoluto.” (Resolución No. 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

Corolario de lo anterior tenemos que, en tratándose de competencias que desarrollen el ius poniendi estatal, lo requerido es que se describa adecuadamente, por norma de rango legal, los requisitos para su ejercicio, esto especialmente debido a las consecuencias graves que el ejercicio de esta potestad trae para el administrado.

La Ley General de la Administración Pública confirma lo anterior a partir de las siguientes disposiciones:

Artículo 19.-

1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.”

Asimismo, en materia sancionatoria administrativa dispone el citado cuerpo normativo lo siguiente:

Artículo 124.-

Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares.”

Por otra parte, vemos también que del principio de legalidad es posible derivar, al menos, los principios de regulación mínima en materia procesal y reserva de ley. En este sentido, interesa recordar lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública en los artículos 12, 59 y 129:

Artículo 12.-

1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.

2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.”

Artículo 59.-

1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.”

Artículo 129.-

El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.”

Partiendo de lo anterior, encontramos que la exigencia de regulación mínima en materia procesal cobra especial importancia en el análisis que nos ocupa, toda vez que éste supone que el procedimiento que se siga a efecto de imponer una sanción final debe encontrarse preestablecido en sus etapas aunque (lo que incluye por ejemplo, definir la procedencia de adoptar medidas cautelares y el momento procesal oportuno al efecto), de suerte tal que se garantice la efectiva participación del administrado (tutela del debido proceso), así como las potestades que se le confieren a la Administración. Entre las últimas encontramos el tema de las medidas cautelares.

En lo que respecta al principio de reserva de ley su manifestación más importante en el tema de la potestad sancionatoria tiene que ver con la necesaria determinación de los elementos indispensables para su ejercicio, proscribiendo el arbitrio de la Administración para su determinación.

Bajo el marco anterior, encontramos como elementos indispensables reservados a la ley los siguientes: descripción precisa de la conducta típica o supuesto de hecho imputable al administrado; la sanción o consecuencia jurídica negativa que se atribuye como efecto de la comisión de la infracción y, por supuesto, el órgano competente para imponer la sanción ante la comisión de la conducta típica y el procedimiento a seguir para tal ejercicio de la potestad.

Se observa, además, que los elementos anteriores encuentran un gran paralelismo con los que se desarrollan en la materia penal; sin embargo, se ha considerado que aunque en materia administrativa no se puede exigir que la regulación positiva sea de la misma precisión que la alcanzada en la rama penal, sí resultan de plena aplicación y observancia los...

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